В законе необходимо предусмотреть также механизм закрытия «лишних» партийных счетов. Если партия этого не сделала, они могут закрываться кредитной организацией по требованию налоговых органов. Целесообразно установить запрет открытия партии счета в кредитной организации, иностранное участие в уставном капитале которой превышает 30-40 процентов.
Требование одного расчетного счета не отменяет обязанность партий и избирательных блоков открывать на выборах специальные избирательные счета для создания избирательных фондов. В то же время наличие одного расчетного счета, ежегодная финансовая отчетность партий позволяют предположить о намерении законодателя идти по пути закрепления немецкой модели партийного финансирования, которая не предусматривает создания партиями на выборах избирательных фондов. Не исключено, что со временем это приведет к отказу от избирательных фондов партий. Однако в настоящее время такой отказ будет преждевременным.
Избирательные фонды позволяют реализовать принцип открытости и гласности при финансировании избирательных кампаний. Закон о партиях не содержит соответствующих механизмов обеспечения прозрачности при финансировании выборов, без которых неизбежен рост числа финансовых правонарушений. На практике невозможно будет применить наиболее действенные санкции конституционно-правовой ответственности - отказ в регистрации списка кандидатов партии, избирательного блока, отмену регистрации списка, так как финансовые нарушения будут обнаруживаться главным образом после выборов.
Открытие партиями специальных избирательных счетов вытекает также из необходимости создания равных условий участия в выборах и гарантий соблюдения законодательства для кандидатов, выдвинутых в составе списка, и кандидатов в одномандатных округах. Кроме того, существуют жертвователи, которые хотели бы оказать партии лишь поддержку, связанную с ее участием в выборах. Внесение средств на специальный счет, наряду с контролем со стороны избирательных комиссий, является дополнительной гарантией целевого использования партией этих средств.
Ликвидация института избирательных фондов партий в какой-то мере может быть оправдана, если на средства, находящиеся на расчетном счете партии, распространить правовой режим, действующий сейчас в отношении средств избирательных фондов. Трудность состоит в том, что деньги, поступающие на финансирование выборов и текущую деятельность, на счете «перемешиваются», в результате чего становится сложно контролировать соблюдение требований закона о предельном размере расходования средств на выборы, о лимитах пожертвований (они неодинаковы на выборы и на текущую деятельность) и некоторых других.
В то же время сохранение института избирательных фондов не должно являться препятствием для совершенствования механизмов регулирования финансирования текущей партийной деятельности. Эта деятельность важна для общества и самих партий, как правило, имеет непосредственную связь с выборами и требует последовательного и комплексного регулирования. Поэтому в перспективе необходимо сближение правового режима финансирования избирательных кампаний и текущей партийной деятельности, а точнее создание надлежащих гарантий финансовой прозрачности последней. При этом сведения о финансировании партий, которые являются некоммерческими организациями, как правило, не имеют коммерческой ценности, и едва ли могут рассматриваться как коммерческая или служебная тайна (ГК РФ, ст. 13 9). Часть этих сведений уже сейчас - по закону о партиях - подлежит опубликованию в рамках сводного финансового отчета, что не вызывает возражений.
Закон о партиях закрепляет перечень возможных источников партийного финансирования. Денежные средства партии могут формироваться за счет: вступительных и членских взносов; средств федерального бюджета; пожертвований; поступлений от различных партийных мероприятий, а также доходов от предпринимательской деятельности; поступлений от гражданско-правовых сделок и других не запрещенных законом поступлений (ст.29 п.1). То есть закон о партиях, в отличие от законодательства о выборах, оставляет открытым перечень источников финансирования. В целом такой подход можно признать оправданным, поскольку предусмотреть все возможные доходы партии в условиях ее широкого участия в имущественном обороте нецелесообразно.
Вместе с тем, технико-юридическое оформление в законе о партиях перечня источников средств партии представляется некорректным. Так, подпунктами "в)" и "д)" выделены пожертвования и поступления от гражданско-правовых сделок. В результате можно подумать, что внесение пожертвования не признается гражданско-правовой сделкой, хотя по ГК РФ пожертвование является разновидностью договора дарения (ст.572, 582). Доходы от предпринимательской деятельности и поступления от проводимых партией мероприятий, которые она получает на регулярной основе - от систематической деятельности, направленной на извлечение прибыли (ГК РФ, ст. 2), также имеют форму сделок. Представляется достаточным указать в законе только наиболее важные источники финансирования- пожертвования, средства федерального бюджета, вступительные и членские взносы, с оговоркой «и иные не запрещенные законом поступления».
В части регулирования партийного финансирования для закона о партиях в целом характерна частноправовая направленность и диспозитивность, выражающаяся в незначительном количестве запретов и ограничений. Исключением из этого правила является регламентация получения партией доходов от предпринимательской деятельности. Закон закрепил исчерпывающий перечень видов такой деятельности, которую вправе осуществлять партии, и установил прямой запрет на занятие любой другой предпринимательской деятельностью (ст.31, п.З, 4). В законе установлен также запрет пожертвований от определенных жертвователей, лимиты на отдельные пожертвования и их общую сумму в течение года. Других ограничений закон не устанавливает.
Думается, что для конституционного функционирования партийной системы этого недостаточно. Думается, что регламентация получения партиями денежных средств необходима во всех случаях, когда существуют основания опасаться финансовых злоупотреблений или чрезмерной зависимости от лиц, предоставляющих эти средства. Между тем, закон необоснованно оставляет без регулирования все иные источники партийного финансирования, кроме пожертвований и доходов от предпринимательской деятельности. В правовом регулировании нуждается, к примеру, получение партией ссуд или кредитов, которые влекут возникновение зависимости от кредиторов. При этом размеры кредитов и круг лиц, которые вправе их предоставить, законом не ограничиваются. То есть, партия вправе получить кредит в иностранном банке и в любой сумме, поскольку это не запрещено законом.
Думается, что кредиты, ссуды и иные средства на возвратной основе от иностранных кредитных организаций и иных субъектов, которые не вправе жертвовать, должны быть полностью запрещены. Для российских юридических лиц и граждан целесообразно установить лимиты такого финансирования по аналогии с правовым режимом пожертвований, как для сделок с одним лицом, так и для общей суммы долговых обязательств. В Мексике, например, партиям вообще запрещено обращаться в банки для получения кредита.
Партии вправе получать средства, выполняя работы, оказывая услуги, или получая разного рода гранты на проведение политологических исследований и т.п., в том числе от лиц, которым запрещено осуществлять пожертвования. Все это может использоваться как «прикрытие» для безвозмездной финансовой поддержки. В этой связи целесообразно ограничить сумму поступлений от лиц, которым запрещены пожертвования, независимо от оснований их получения. Хотя, согласно сводным финансовым отчетам партий, такое регулирование не является пока актуальным, поскольку партии практически не получают других средств, кроме пожертвований.
Правовое регулирование требуется также для финансовых отношений партий и учрежденных ими юридических лиц. Закон не запрещает им передавать партии - учредителю денежные средства в качестве пожертвований. В этом случае действуют требования о лимитах пожертвований. Однако указанные ограничения не распространяются на иные средства, например часть прибыли соответствующего юридического лица. При этом закон никак не ограничивает ни число создаваемых партией организаций, ни источники их финансирования, и они могут использоваться для «перекачки» средств от третьих лиц. Наряду со строго целевым характером финансово-хозяйственной деятельности таких организаций необходимо закрепление надлежащих гарантий ее прозрачности.
До настоящего времени в большинстве стран, включая Россию, пожертвования остаются основным источником партийного финансирования. Закон о партиях использует негативное регулирование круга жертвователей, практически полностью повторяя соответствующее положение избирательного законодательства. Не могут жертвовать партиям: иностранные государства, юридические лица и граждане; лица без гражданства; граждане РФ, не достигшие 18 лет; российские юридические лица с долей иностранного, государственного или муниципального капитала на день внесения пожертвования свыше 30 процентов; международные организации и общественные движения; органы государственной власти и местного самоуправления; государственные и муниципальные организации; воинские части, военные организации, правоохранительные органы; благотворительные организации и религиозные объединения, а также учрежденные ими организации; анонимные жертвователи; юридические лица, зарегистрированные менее чем за один год до дня внесения пожертвования (ст.З0, п.З).
Совпадение перечня запрещенных источников финансирования текущей и предвыборной партийной деятельности вполне оправдано. Ведь в обоих случаях речь идет о «политических деньгах», то есть средствах, которые партии получают для дальнейшего использования в борьбе за политическую власть. В свою очередь, политическая борьба не ограничивается рамками избирательных кампаний, а используемые в межвыборный период методы и средства ее ведения практически не отличаются от применяемых в ходе выборов.