Роль парламентских комиссий в законодательном процессе ряда стран очень велика. Выше мы отметили, что в Испании депутатские комиссии могут издавать временные законы. Добавим к этому, что в Италии комиссии парламента согласно ст.72 конституции вообще могут в некоторых случаях окончательно утверждать законопроекты даже без вынесения на пленарные заседания. Конечно, речь не идет о самых важных законопроектах, к которым относятся проекты конституционных законов, избирательных законов, законов о бюджете, ратификации международных договоров.
Как правило, наиболее типичным является обсуждение в три чтения. В некоторых случаях бывает четыре чтения и более, но этот процесс сводится к очередным возвращениям законопроекта в комиссии и новым рассмотрениям на пленарном заседании. Иначе говоря, количество чтений связано с направлением законопроектов в комиссии и возвращением их обратно. Во время третьего чтения, как правило, смысловые поправки уже не вносятся.
Если представить, что все эти «тяжелые» испытания для законопроекта закончились, и большинство депутатов проголосовали за то, что этот проект доведен до нужной кондиции, и его можно ставить на голосование, то наступает третья стадия законодательного процесса – принятие законопроекта палатой.
Для принятия законопроекта по любому законодательству, как правило, предусмотрено требование наличия необходимого числа депутатов. То есть для принятия законопроекта необходим кворум. Кворум установлен не во всех парламентах, а в некоторых случаях он очень невелик. Например, отмечалось, что в Палате Общин Великобритании кворум составляет 40 депутатов из 651, в Австрии и Австралии – не менее одной трети депутатов. Однако кворум бывает различный: кворум для обсуждения законопроектов, кворум для голосования, кворум для внесения поправок и т.д. При голосовании за обычный законопроект требуется, как правило, чтобы «за» было подано большинство голосов присутствующих депутатов. При голосовании за конституционный закон требуется, чтобы «за» проголосовало квалифицированное большинство, т.е. 2/3 или 3/4 от всех избранных депутатов. В некоторых странах к рангу особо важных законов относятся финансовые законопроекты и проекты бюджета, поэтому они также требуют особого (повышенного) кворума.
В Швеции и Финляндии, например, если и «за» и «против» было подано одинаковое число голосов, то вопрос решается путем бросания жребия. Кстати говоря, в Швеции после такой практики сделали обязательным условием избрания нечетного числа депутатов парламента и следят за тем, чтобы это правило соблюдалось. Но все равно, иногда жребий приходилось бросать.
Голосование по проекту в разных странах различное. Наиболее современное – электронное голосование. Это форма голосования путем нажатия кнопок (в зале имеются специальные табло, на которых зажигаются лампочки соответствующих цветов). Но применяются и другие способы. В Англии, например, депутаты выходят из зала и в коридоре проходят через специальные калитки: голосующие «за» идут через правую калитку, голосующие «против» – через левую. Эти калитки напоминают воротца в салунах – деревянные дверцы, расположенные на уровне пояса. Проходя через такую калитку, депутат называет свою фамилию и округ. Специальный клерк регистрирует этого депутата, а за ходом голосования следят трое избранных депутатов: один от правительственного большинства, один – от оппозиции и один от «прочих заднескамеечников». Такое голосование называют «голосованием ногами».
Есть старинные способы голосования. Это голосование голосом (на слух). В таком случае спикер спрашивает, кто «за» и кто «против», и по мощи хора решает, кого больше (такой способ называется «аккламацией»). Сейчас такой способ практически не используется.
Есть именное голосование, когда спикер поочередно спрашивает мнение каждого депутата. Депутат встает, называет свое имя и говорит, «за» он или «против». Такое голосование проводится по очень важным вопросам, обычно собираются корреспонденты, зрители, все видят, кто за что голосует. Обычно такой тип голосования назначается по требованию большинства депутатов.
Довольно часто применяется голосование бюллетенями – тайное голосование путем опускания специальных бюллетеней. Например, в ФРГ при голосовании о вотуме недоверия или доверия правительству на столе президиума ставится специальный ящик для голосования, и депутаты опускают бюллетени. Также используется способ «бараньего хода» (когда депутаты выходят из зала заседания через разные двери). «Бараний ход» называется еще разделением, т.е. депутаты делятся на группы и выходят в разные двери.
Мы уже упоминали, что в некоторых странах голосование проводится по фракциям, когда встают только лидеры фракции и заявляют, как фракция голосует. Такой порядок применяется в ряде случаев в Голландии.
В некоторых парламентах предусмотрена возможность принятия решения путем консенсуса. По предложению спикера палаты, если никто не возражает, голосование не проводится, а считается, что вопрос решен.
Голосование в парламенте, обычно, личное – т.е. каждый депутат голосует сам, хотя в некоторых странах парламентарию разрешается передать (делегировать) свой голос другому члену парламента. Например, во Франции есть специальный закон, согласно которому парламентарий в исключительных случаях может передать свое право голосовать другому члену парламента. Предусмотрены конкретные случаи, когда депутат может делегировать свой голос – в случае болезни, военной службы, нахождения за границей по служебным делам, в силу непреодолимой силы (находится в другом городе, в другой стране, нелетная погода). Как правило, должно быть письменное подтверждение передачи полномочий. Обычно это разовая или временная передача полномочий, в некоторых случаях – требуется обозначение какого–то конкретного срока (на месяц или две недели).
Следует отметить, что принятие закона в однопалатном парламенте сводится к голосованию. В двухпалатных парламентах могут возникать разные осложнения, когда одна палата принимает законопроект путем голосования, а вторая не принимает. Закон же считается принятым, если он одобрен обеими палатами. Если одна из палат не принимает законопроект, то при таком расхождении между палатами часто предусматривается специальная согласительная процедура. Если верхняя палата «слабая», то нижняя палата может настоять на принятии закона, повторно его приняв. Таким образом «преодолевается» сопротивление верхней палаты. Есть и другие варианты.
Если палаты в законодательном процессе равноправны и одна из палат не принимает, то закон «погибает». Это редкие случаи. Есть некоторые случаи и виды законов, когда закон принимается только верхней палатой. Есть еще случаи, когда созывается совместное заседание, и депутаты голосуют вместе. Тогда закон принимается на совместном заседании, если общее число голосов «за» больше, чем число голосов «против».
Следует отметить также процедуру, которая называется «примирительная процедура». Она применяется в тех парламентах, где обе палаты обладают равными правами. Выработка и принятие согласованного текста при примирительной процедуре осуществляется двумя способами. Первый способ называется «метод челнока», суть его в том, что спорный законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока не будет найдено удовлетворяющее обе палаты решение, либо пока обе палаты этот закон не примут, либо пока оба не отвергнут. Метод челнока применяется в Латинской Америке, Венесуэле, Боливии, в Европе – во Франции и др.
Есть еще метод согласительных комитетов. Такой способ применяется в США. Эти процедуры примирения осуществляют не палаты, а особые органы, которые действуют по поручению палат. Такой специальный комитет создается на равных началах председателями обеих палат. Они назначают по 5–10 членов своей палаты, которые заседают вместе и пытаются найти общее решение.
Следует отметить, что наличие второй палаты крайне затрудняет в ряде стран принятие законопроектов, особенно по спорным вопросам. Поэтому общемировая тенденция сводится к тому, что вторые палаты, как правило, либо слабые, либо не имеют, так сказать, права «вето».
Последняя, четвертая, стадия законодательного процесса, чаще всего, называется промульгацией. Некоторые источники считают промульгацию только подписанием главой государства законопроекта, после чего он вступает в силу. Однако это не совсем верно. Во-первых, слово промульгация переводится, как опубликование. Во-вторых, промульгация – это комплексное действие, состоящее из нескольких стадий. Прежде всего, это вступление в законодательный процесс главы государства и определенные действия, произведенные им.
Промульгация – это то, что в некоторых источниках называется санкционированием (плюс публикация), т.е. подписание законопроекта, а также передача его для опубликования и само опубликование. Эти три стадии – подпись, передача для опубликования и опубликование – и есть промульгация. Хотя в некоторых источниках промульгация объясняется иначе и разделяется на три части: подпись называется санкционированием, промульгацией называется принятие специального акта, посредством которого закон вводится в действие, а затем опубликование или обнародование. На наш взгляд промульгация – это не издание особого акта, потому что 99% законов, подписываемых главой государства (президентом или монархом), не содержат каких–то специальных актов по введению закона. Они просто подписываются. Подпись – важнейшая часть промульгации.