а) основные (исходные) цели Орловской области как субъекта РФ, установленные Конституцией РФ и Уставом Орловской области;
б) законодательно установленный объем полномочий области как субъекта РФ (в частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 29 декабря 2006 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон N 258-ФЗ);
в) целевые программы (федеральные и областные);
г) показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Согласованное использование этих целей позволяет продолжать работу по обеспечению управления по результатам в рамках административной реформы. Для этого необходимо подготовить и рассмотреть на заседании Коллегии Орловской области программу соответствующих мероприятий, включающую в себя определение основных показателей социально-экономического развития Орловской области на ближайшую и отдаленную перспективы. Это даст возможность разработать и установить показатели эффективности деятельности областных органов исполнительной власти в соответствии с перечнем показателей, утверждаемых Президентом РФ (ст. 263-2 Федерального закона N 184-ФЗ). Потребуется ввести порядок определения целей - стабильных и временных - и показателей их достижения в тематических законах Орловской области, в Законе Орловской области "О системе органов исполнительной власти Орловской области", в положениях о департаментах, службах и иных органах. Требуется установить процедуру сбора и анализа информации о реализации этих показателей указанными органами[13].
Принцип программно-целевого управления необходимо осуществлять последовательно, что будет способствовать более эффективной координации деятельности областных органов исполнительной власти и достижению высоких конечных результатов. Здесь возможны два основных решения.
Первое. Следует внести изменения в Закон Орловской области "О порядке подготовки и принятия областных программ" в части регулирования порядка выбора их тематики с учетом основных целевых показателей развития области, а также процедур взаимодействия участников программы и оценки выполнения ими программных мероприятий. В частности, это необходимо сделать для реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (ст. 8, 9 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства").
Целесообразно внести на рассмотрение федеральных органов предложения о возобновлении работы по подготовке проекта федерального закона "О целевых программах".
Второе. Необходимо еще раз рассмотреть возможность "перегруппировки" областных структур в рамках крупных целей (экономических, социальных, экологических и др.); точнее определить способы координации их действий (согласование проектов, решений, согласованные действия, информирование и т.д.) соответствующим заместителем Председателя Коллегии Орловской области.
Одним из средств системного взаимодействия в системе государственного управления служит подготовка, передача и использование информации. Изучение практики областных органов показывает, что до сих пор не удается упорядочить их информационные связи. Нередко одни органы отказывают другим в предоставлении информации, необходимой для реализации их полномочий. Немало затруднений вызывают необоснованные запросы областных партнеров и федеральных органов (в частности, Минэкономразвития России, Минрегион России) предоставить информацию. Обработка таких запросов занимает, по свидетельству служащих, не менее 20-30% рабочего времени[14].
Для предотвращения подобных явлений целесообразно дополнить ст. 3 Закона Орловской области "О системе органов исполнительной власти Орловской области" следующей нормой: "Исполнительные органы государственной власти области имеют право получать информацию от других органов и организаций только для осуществления своих полномочий, установленных законами и положениями о них".
В связи с принятием Федерального закона N 258-ФЗ расширены полномочия субъектов РФ в ряде отраслей, что дает основание для некоторых изменений в системе областных органов исполнительной власти. В первую очередь это касается образования и здравоохранения. Изучение деятельности управления общего и профессионального образования и управления здравоохранения показывает, что включение их в орбиту деятельности департамента социальной политики затрудняет оперативное руководство в этих отраслях. Сеть соответствующих учреждений осталась фактически в поле зрения этих управлений, равно как и их реальные контакты с управлениями. Приказы же издаются на уровне департамента. Тем самым затруднены прямые связи управлений с соответствующими федеральными министерствами, агентствами и службами.
Во всех случаях необходимо, во-первых, своевременно корректировать объемы полномочий соответствующих органов, во-вторых, строго соблюдать иерархичность правовых актов, регулирующих вопросы структуры и полномочий органов (согласованно вносить изменения в Устав области, законы, положения, конкретные решения). Указанные вопросы нужно решать в ближайшее время применительно к организации органов в сфере занятости населения и лесного хозяйства. Соблюдение этих требований можно обеспечить путем внесения соответствующих дополнений в Закон Орловской области "О системе органов исполнительной власти Орловской области" и в проект федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти", который давно подготовлен.
Одной из важнейших системных характеристик исполнительных органов государственной власти служит упорядочение их взаимоотношений с организациями, предприятиями и учреждениями. Речь идет о повышении эффективности воздействия субъектов управления на структуры, которые являются непосредственными производителями материальных и духовных благ. Здесь предстоит решить две главных задачи.
Первая из них касается решения комплекса вопросов повышения эффективности деятельности государственных организаций и учреждений. Речь идет об упорядочении их сети, четком определении статусов, установлении показателей деятельности по производству продукции, товаров и оказанию услуг, введению процедур и распорядков работы, удобных для граждан и клиентов. Этим должны заняться областные департаменты и службы.
Вступление в силу Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" требует разработки и утверждения Коллегией Орловской области плана мероприятий по преобразованию государственных и муниципальных учреждений в автономные учреждения. Этому должна сопутствовать подготовка необходимых расчетно-аналитических материалов и рекомендаций для соответствующих учреждений.
Другая задача исполнительных органов выражается в необходимости укреплять их взаимодействие с бизнес-структурами. В Орловской области накоплен положительный опыт сотрудничества с ними областных и районных органов в сфере сельского хозяйства. Заключение соглашений от имени Коллегии Орловской области о взаимодействии в реализации инвестиционных проектов, национального проекта "Развитие АПК" с акционерными обществами и иными хозяйствующими субъектами и их реализация способствуют успешному решению экономических и социальных задач[15].
Для упорядочения и повышения эффективности партнерских отношений между органами власти и бизнес-структурами целесообразно:
- расширить круг участников соглашений, включая совместное решение вопросов развития здравоохранения, образования, культуры, спорта, дорожного строительства по линии соответствующих департаментов;
- подготовить примерное соглашение о сотрудничестве государственных и муниципальных органов с бизнес-структурами, имея в виду включение в них таких элементов, как обязательства последних по своевременной и полной уплате налогов для пополнения бюджетов, объем инвестиций в производство, в развитие социальной сферы, расходы на природоохранную деятельность, конкретные обязательства властных структур по решению земельных, арендных, регистрационных и иных вопросов, оказанию информационной и методической помощи;
- обеспечить в процессе подготовки и заключения конкретных соглашений подробное определение их предмета и обязательств сторон; добиваться неуклонного выполнения соглашений, которые должны служить для государственных и муниципальных органов важнейшим показателем эффективности их деятельности.
Таким образом, специфика органов государственного управления, их отличие от всех других государственных организаций заключается в содержании их деятельности, которая по своей сути и содержанию является управленческой исполнительно-распорядительной деятельностью, сущностные особенности последней отражаются в управленческой компетенции этих органов.
Легальное определение понятия компетенции органа государственной власти как совокупности полномочий органа государственной власти по предметам его ведения было впервые дано в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 20 мая 2002 г.). Полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Основы компетенции органов исполнительной власти и других управляющих субъектов закреплены в Конституции, федеральных законах и законах субъектов Федерации и далее детализируются и конкретизируются в различных нормативных правовых актах - Уставах, Положениях, должностных инструкциях.