Варианты смешаной системы применяются в Литве, Болгарии, Венгрии. Представляется, что смешаная система преодолевает недостатки и пропорциональной, и мажоритарной системы. Возможно, у нее самая хорошая перспектива.
Вопрос о референдуме затрагивался нами ранее в главе 7 в связи с конституционным референдумом, т.е. голосованием избирателей по проектам конституции. Однако референдумы, конечно, проводятся не только по этому поводу. Термин «референдум» происходит от латинского слова «referendum», которое переводится как «то, что должно быть сообщено». Референдум – такая форма демократии, сутью которой является голосование граждан по какому–то важному конкретному вопросу либо за принятие или отмену законопроекта путем всенародного голосования.
Референдум отличается от выборов тем, что на выборах граждане выбирают депутатов либо должностных лиц, а во время референдума граждане выступают как законодатели либо как должностные лица, которые принимают решения. Именно поэтому референдум считается важнейшей и наиболее известной формой непосредственной демократии.
Однако, в отличие от выборов, референдум не является повсеместно распространенным институтом. Существуют страны с подлинно демократическим режимом (например, Голландия), где референдум никогда не проводился. Кстати говоря, общенациональные референдумы никогда не проводились и не будут проводиться в США, т.к. федеральное законодательство этой страны не предусматривает возможность их проведения. В некоторых странах они проводились лишь один или два раза за всю историю, например, в Великобритании или Бельгии. В той же Великобритании, хотя они там проводились, до сих пор обсуждается вопрос, целесообразно ли проводить референдумы в стране, где существует парламентская демократия.
С другой стороны, есть примеры, когда референдумы инициировались в странах с тоталитарными режимами. Там они проводились с целью прикрытия этого тоталитаризма. Например, в гитлеровской Германии было три «всенародных» референдума: в ноябре 1933 года по вопросу выхода из Лиги Наций, в августе 1934 по вопросу совмещения поста президента с постом фюрера – рейхсканцлера, а в апреле 1938 года – о присоединении Австрии к Германии.
Обычно принято считать, что родиной референдумов является Швейцария. Однако некоторые источники указывают, что плебисциты, которые проводил император Франции Луи Наполеон в 1851 и 1852 годах, и были, скорее всего, первыми референдумами. Однако Швейцария называется не зря. Это страна, где референдумы проводились и проводятся чаще всего.
Конституционная теория разработала достаточно много классификаций и определений референдума и близкого к нему понятия – плебисцита.
Прежде всего, референдумы разделяются на общенациональные, региональные и местные. К общенациональным относятся референдумы, которые проводятся в масштабах всей страны. Региональные референдумы, хотя этот термин применяется не так уж часто, охватывает население крупного района или региона страны. Под региональным референдумом иногда понимается референдум, проводимый в отдельном штате США. Местными референдумами принято считать референдумы, проводимые, скажем, в масштабах города или какой–то сравнительно небольшой административно–территориальной единицы.
Практически общепринятым является деление референдумов на конституционные и законодательные. Предметом конституционного референдума является либо проект новой конституции, либо поправки к конституции. Название референдума говорит о том, чему посвящен референдум. Законодательный референдум предполагает утверждение законов.
Кстати говоря, законодательные референдумы, в свою очередь, делятся на две группы: дозаконодательные референдумы и послезаконодательные. Дозаконодательные референдумы означают то, что на обсуждение граждан выносится проект закона, который еще не утверждался парламентом, а послезаконодательные – это народ утверждает уже принятый парламентом закон, придавая ему более высокую степень легитимности.
В связи с этим следует упомянуть другую классификацию – деление референдумов на консультативные и, хотя этот термин практически не встречается, но подразумевается, – императивные референдумы.
Консультативные референдумы проводятся для выяснения воли граждан при решении важных вопросов, их общего настроения. Консультативный референдум проводится тогда, когда нужно выяснить настроение людей, и государственные органы жестко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значительным моральным весом. Государственные власти в демократических государствах обычно учитывают результаты такого референдума. Например, Норвегия проводила консультативный референдум о вступлении в Европейское Экономическое Сообщество в 1972 году, и, когда граждане высказались против, это вступление не состоялось. Такого же типа референдум проводился в Швейцарии. Граждане сказали «нет» идее вступления в ООН, и Швейцария до сих пор не является членом ООН.
Если проведение референдума связано с принятием закона (с утверждением народом закона), то ранее названные дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными (если выясняется мнение граждан), а парламент потом окончательно принимает решение. Если это послезаконодательные референдумы, то народ ратифицирует (утверждает) принятые парламентом законы. Такой ратифицирующий характер референдума чаще распространен, он является более привычной практикой за рубежом, чем дозаконодательные референдумы.
Теория референдумов знает деление референдумов на обязательные и факультативные. Иногда слово «обязательные» применяется в смысле императивного референдума, в смысле обязательности принятых на нем решений. Но понятия «обязательный» и «факультативный» референдумы означают нечто иное. Обязательный референдум – такой референдум, проведение которого предусмотрено конституцией или иным законодательством, т.е. проведение их обязательно. Например, в Швейцарии любая поправка к конституции обязана выноситься на решение референдума. В Японии проект поправки конституции после одобрения обеими палатами парламента тоже обязательно должен быть вынесен на референдум.
Факультативный референдум означает, что проведение референдума может быть, может и не быть. Решение этого вопроса зависит либо от воли парламента, либо от воли правительства, либо от воли главы государства.
Кстати говоря, консультативные референдумы встречаются не очень часто, но предусмотрены конституциями Швеции и Испании. В большинстве случаев референдумы являются императивными (их еще иногда называют решающими), когда на них утверждаются какие–то законы.
В теории известно деление референдумов на утверждающие и отклоняющие. Утверждающие референдумы проводятся в связи с принятием закона либо решением важного вопроса. Отклоняющие референдумы проводятся тогда, когда правительство заинтересовано в отмене какого–то закона либо правила, и не уверено, что парламент пойдет на эту отмену. Таким образом, народ выступает арбитром в этом споре или при решении этой проблемы. Такие отклоняющие референдумы достаточно часто проводились в Италии. Например, в 1974 году был поставлен вопрос об отмене Закона о разводе. Затем в 1978 году состоялось сразу два референдума (они проводились в два дня). На первом решался вопрос об отмене Закона о финансировании государством политических партий, на втором об отмене Закона о поддержании общественного порядка. Третий случай отклоняющих референдумов состоялся в Италии в 1981 году, на котором было за два дня проведено сразу несколько референдумов об отмене четырех законов: Закон о поддержании общественного порядка, Закон о пожизненном заключении, Закон о разрешении ношения оружия и самого нашумевшего закона (этот вопрос широко обсуждался общественностью и прессой) – Закона о разрешении абортов. Кстати говоря, за отмену этого закона проголосовало только 11,5% избирателей, а «нет» отмене этого закона сказали 88,5%. Другими словами, все четыре закона, которые правительство предлагало отменить, были поддержаны избирателями, и продолжают действовать.
Как известно, Италия – католическая страна, где есть строгие религиозные догматы, связанные и с разводами, и с абортами, поэтому правительство и парламент, не желая ссориться с католической церковью, спорные и щекотливые вопросы предпочитало ставить на разрешение народа.
Существуют иные варианты классификации референдумов. Например, помимо названных нами, называют еще референдумы международно-правовые и административные. К международно-правовым референдумам относят референдумы, где решаются вопросы, связанные с международным статусом или отношениям с другими государствами. Например, к международно-правовым референдумам относили референдумы по вступлению в ЕЭС, референдум о вступлении Испании в НАТО, на референдум выносился Маастрихский договор во Франции, Дании и Ирландии.
К административным референдумам относят такие референдумы, на которых ставятся вопросы государственно-управленческих проблем. Например, об изменении административно–территориального деления или границ между субъектами федерации, поскольку это не международное право, а внутригосударственное. В качестве примера такого административного референдума приводят референдум 1988 г. в Швейцарии об ограничении численности иностранцев, которым разрешается постоянно проживать в стране. В 1989 году на Филиппинах проводился референдум о предоставлении автономии южным провинциям. На наш взгляд, термин «административный референдум» носит несколько спорный характер. Нам представляется, что удачнее делить референдумы на законодательные, конституционные и референдумы, на которых решаются важные вопросы жизни граждан, потому что к этим важным вопросам могут относиться и границы административно-территориального деления, и численность иностранцев, и вопрос о разрешении разводов и т.д. То есть, любая важная проблема, если это не проект закона, а прямо поставленный вопрос. Словосочетание «административный референдум» как бы уменьшает значимость вопросов и непонятно большинству граждан.