Социологические исследования, показывающие, что 98 %[24] автомобилистов хоть раз в жизни давали взятку инспектору ГАИ, говорят не только о высокой степени коррумпированности этой службы. Данные свидетельствуют о широчайшей коррумпированности общественного сознания, о том, что низовая коррупция внедрена в общественную практику.
Привлекательность низовой коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие бытовые проблемы; она же служит небольшой платой за постоянную возможность мелких нарушений законов и инструкций. Купюра, которую держит в документах владелец автомобиля, лежит там и на те случаи, когда понадобится превысить скорость, проехать в автомобиле в состоянии опьянения. (В Москве взятка в связи с избавлением от санкций за управление автомобилем в нетрезвом состоянии обходится в сумму от 100 до 300 долларов США, в зависимости от марки автомобиля.)[25]
Масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку, во-первых, создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию. Последняя же является исходным материалом для формирования организованных коррупционных структур и сообществ. Низовая коррупция в России возникает почти везде, где рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству, или, наоборот, - государство считает уместным тревожить гражданина. Ниже перечисляются только основные сферы.
1. Жилищно-коммунальной сфера, как показывают социологические опросы российского населения, воспринимается им как самая коррумпированная. Казалось бы, появление рынка жилья должно привести к уменьшению коррупции в этой сфере. Однако укорененность ее здесь чрезвычайно прочна. Это яркий пример того, что одних мер по ликвидации экономических условий коррупции может не хватать для борьбы с ней.
2. Правоохранительные органы, и прежде всего милиция, находятся на втором месте. В последнее время среди привлеченных к ответственности за коррупцию одну четверть составляют работники правоохранительных органов. Как уже упоминалось, наиболее весомый вклад в этот высокий результат вносит ГАИ. Помимо дорог граждане часто вступают в коррупционные отношения с правоохранительными органами при выдаче водительских прав, разрешений на хранение огнестрельного оружия и в иных подобных случаях.
3. Налоги и таможенные сборы – прекрасная "питательная среда" для низовой коррупции. Опросы многострадальных российских "челноков" показали, что среди них практически нет тех, кто хоть раз не дал взятку таможеннику.
4. Призыв на военную службу последние годы сталкивается с постоянными трудностями. В связи с этим будет небезынтересно узнать, что, по предварительным оценкам, более половины молодых людей, освобожденных от призыва в армию, добились этого с помощью взяток.
В добавление к перечисленному упомянем еще ряд ситуаций, попадание в которые сопряжено с высокой вероятностью соприкосновения с коррупцией: сбор штрафов и иных платежей с населения разными ведомствами; выдача разрешений на занятие различными видами деятельности; разрешение на строительство и наделение земельными участками; контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т.п.), от которого страдает малый бизнес в России.
Взаимодействие власти с гражданином возникает в двух случаях. Первый - когда власть должна предоставить ему некоторые услуги (дать разрешение, предоставить справку). В подобных ситуациях коррупции способствует (помимо перечисленного в предыдущих разделах): сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом; незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление; сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан; усложненность бюрократических процедур; монополия ведомств на предоставление услуг; структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями, и принимать властные решения, и оказывать услуги.
Второй случай, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствуют следующие условия (помимо перечисленного в предыдущих разделах): отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств; неадекватность шкал штрафов, способствующая уклонению от их уплаты с помощью взяток.
Морально-психологическая атмосфера в обществе серьезно влияет на уровень коррупции. Большинство чиновников рано или поздно сталкивается с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. Появление этих обстоятельств зависит как от обсуждавшихся выше проблем и условий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией.
Среди наиболее распространенных мотивов - компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивает: упоминавшееся выше ощущение нестабильности; низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы; несправедливость при продвижении по службе; хамство или некомпетентность начальника. Бороться с этим можно, соответствующим образом меняя систему государственной службы.
Специалисты отмечают, что в переходные периоды коррупционное решение подчас рассматривается чиновником как своего рода диверсия против новой системы. Взяточник представляет себя идейным борцом с "преступным режимом", являясь, между тем, тривиальным стяжателем.
Принятие первого коррупционного решения может облегчаться информационной средой, окружающей чиновника. Честный чиновник, каждый день слышащий и читающий одно и то же: "У нас берут все!", может начать воспринимать себя белой вороной, неудачником, которому даже взяток никто не предлагает. Такому остается только дождаться "удачного случая".
Важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, - двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно-неприемлемой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и политической практикой, эксплуатирующей антикоррупционную тематику. С другой стороны, коррупция, особенно низовая, является принимаемой "по умолчанию" частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настолько обыденными и расхожими, что грань между нормой и отклонением стирается.
Чиновник может стать коррупционером не только после принятия критического решения, но и в результате плавного перехода от действий "пограничного" характера к преступным. Это облегчается тогда, когда не налажены четкие технологии управления, принятия решений, когда размыты полномочия и сферы ведения. В переходные периоды плавное вползание в коррупцию облегчается также следованием устаревшим, но еще действующим традициям, культурным стереотипам. Например, в прежней системе существовал особый вид ценных бумаг – документы, снабженные разными визами, резолюциями и "уголками", от Политбюро до сельсовета. Они допускали неформализованную конвертацию властного капитала в экономический. Эта практика сохранялась во всех ветвях и уровнях власти и с огромным трудом изживается сейчас.
Подобные эффекты вызываются также одновременным существованием старых и новых стереотипов административного поведения. Советская система позволяла легально конвертировать власть в личный комфорт и нелегально - власть в личный капитал. Но она категорически запрещала обратный путь конвертации. Исключения были, но считались неприемлемыми и время от времени карались. Можно было получить теневое влияние, но нельзя было легально за деньги получить легальную власть. Нормальная демократия позволяет конвертировать экономический капитал во властный (например, через механизм выборов), но в своих развитых формах препятствует конвертации властного капитала в экономический.
Специфика переходного периода - смешение традиций и культурных стереотипов, свобода практически беспрепятственной конвертации одних форм капитала в другие. В результате должностные лица рассматривают свою службу как продолжение рынка, а демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг.
Таким образом, отсутствие реальной борьбы с условиями, порождающими коррупцию, приводит к ее распространению как по горизонтали, так и по вертикали, захвату новых учреждений и сфер влияния, способствует образованию коррупционных сетей или сообществ. Коррупция в таких условиях стремится захватить не только экономику, но и политику. В результате стране и обществу наносится гигантский невосполнимый ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под угрозу ставятся целостность страны и сохранение ее конституционного строя. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны.