- акт лицензирования может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами опротестован или обжалован.
3. Процедура лицензирования - нормативно установленная последовательность совершения определенных юридически значимых действий субъектами административно-правовых отношений в сфере лицензионной деятельности. Необходимость нормативного урегулирования процедуры лицензирования обусловлена задачами вынесения законного акта лицензирования и соблюдением прав граждан, юридических лиц при проведении лицензирования.
В целом же нормативная модель процедуры лицензирования должна четко определять:
1) целевое назначение процедуры;
2) тип основных отношений;
3) круг лиц, участвующих в процедуре (для реализации основного отношения могут понадобиться дополнительные субъекты - помимо тех, кто участвует в основном отношении);
4) акты поведения, которые могут и должны совершить участники поведения;
5) последовательность совершения актов поведения;
6) сроки и место осуществления отдельных процедурных действий и процедуры в целом;
7) правовые средства, обеспечивающие функционирование процедуры. [17]
Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" относит выдачу органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов к функциям по контролю и надзору. По общему правилу вышеуказанные функции осуществляют федеральные службы, а в случаях, установленных постановлениями Правительства РФ либо указами Президента РФ, данными функциями могут наделяться федеральные агентства и ряд федеральных министерств, находящихся в ведении Президента РФ.
В процессе реализации выше рассмотренных функций (регистрационно-учетная, планово-программирующая, разрешительно-лицензионная) органы исполнительной власти сталкиваются с проблемами реализации данных функций и принимают меры для эффективности работы по данным направлениям.
1. Регистрационно-учетная функция.
В современных условиях проводимой в стране административной реформы очевидной становится необходимость дальнейшего развития и совершенствования косвенных механизмов регулирования государством частных отношений, одним из которых является государственная регистрация.
Для эффективного обеспечения прав и законных интересов названных субъектов необходима надлежащая правовая регламентация процедурной деятельности регистрирующих органов. Представляется, что современное регулирование отношений в сфере государственной регистрации нуждается в совершенствовании: с одной стороны, требуется преодоление административных барьеров, устранение препятствий для реализации прав заявителя, с другой - более полная регламентация процедур для недопущения субъективизма чиновников при принятии решений, коррупции и иных негативных явлений.
На необходимость дебюрократизации и упрощения процедур регистрации неоднократно указывал В.В. Путин, называя, например, действующий порядок регистрации предприятий "издевательством над людьми и здравым смыслом". Его политику продолжает и Д.А. Медведев, который также отмечает неудовлетворительную работу представителей власти и называет действующий порядок "цивилизованной формой взятки". [18]
В настоящее время в сфере государственной регистрации действует множество различных нормативно-правовых актов, причем законодательство формируется и развивается в большей степени на уровне подзаконных актов, а не на уровне закона. Это влечет за собой нестабильность законодательной базы, препятствует созданию комплексного единообразного подхода к правовому регулированию отношений по государственной регистрации.
Правовое регулирование отношений в сфере регистрации должно строиться таким образом, чтобы государство не просто лояльно относилось и не препятствовало осуществлению гражданами и организациями своих прав, но создавало систему правовых и организационных мер их обеспечения. И в этом деле процессуальные нормы, наряду с материальными, выступают важнейшим условием обеспечения законности, установления необходимых гарантий реализации прав, что, несомненно, актуализирует исследование регистрационных процедур, совершаемых органами публичной власти.
Правовое регулирование регистрационных процедур должно осуществляться на нескольких уровнях:
1) требование об обязательной государственной регистрации определенных объектов, конкретизация общих принципов совершения регистрационных процедур должны закрепляться в специальных федеральных законах;
2) полная и четкая регламентация регистрационных процедур должна содержаться в соответствующих административных регламентах.
Эффективное внедрение информационно-коммуникационных систем в деятельность органов публичной власти, осуществляющих регистрационно-учетные функции, должно основываться на принятии комплекса правовых и организационных мер. Открытость регистрационных процедур возможна исключительно в условиях должного нормативного правового регулирования сущности, видов и порядка принятия и реализации административных процедур и электронных административных регламентов, права на обеспечение гражданам доступа к информации о деятельности органов публичной власти и др. [20]
Совершенствование системы защиты прав граждан и организаций в регистрационной процедуре требует концептуального пересмотра механизма обжалования и оспаривания действий (бездействия) и решений органов публичной власти посредством введения законодательно обусловленных процедур внесудебного обжалования и административного судопроизводства.
2. Планово-программирующая функция.
Планирование является важнейшим средством осуществления активной политики органов исполнительной власти, позволяет направить деятельность на достижение сформулированных в Конституции и в основополагающих программных документах долгосрочных целей государственного и общественного развития, законодательных приоритетов, а также определить сроки и последовательность наиболее эффективного достижения указанных целей и приоритетов.
Своевременное опубликование планов и программ имеет существенное значение для экономики страны, так как повышает предсказуемость развития институциональных основ, позволяет предпринимателям предусмотреть соответствующие риски, скорректировать свои бизнес-планы.
Тем не менее, несмотря на высокую значимость планирования для повышения эффективности, научной обоснованности, рациональности и предсказуемости деятельности органов государственной власти, многолетний опыт применения в нашей стране планирования деятельности, потенциал и функциональное назначение планирования пока не реализованы в должной мере. Оно все еще строится исходя из текущих потребностей, остается во многом лишь суммированием их предложений без надлежащей координации и учета долгосрочной перспективы. Среднесрочное и, тем более, долгосрочное прогнозирование и планирование применяется мало.
В условиях постепенной стабилизации в России социально-экономической и политической жизни, системы взаимоотношений исполнительных и законодательных органов государственной власти, возникают предпосылки для активизации формирования системы прогнозирования и планирования в нашей стране.
В этой ситуации становится актуальным развитие планирования в деятельности органов исполнительной власти, тенденций развития и современного состояния в зарубежных странах, перспектив создания в России скоординированной и научно обоснованной системы текущего, средне - и долгосрочного планирования экономической, законодательной и иных видов деятельности.
3. Разрешительно-лицензионная функция.
Лицензирования, которое, появившись как правовая форма управления в экономической сфере, сегодня нашла свое применение практически во всех сферах государственного управления. Лицензирование было интегрировано в арсенал средств реализации исполнительной власти с началом реформирования хозяйственной системы и с тех пор прошло сложный путь развития. Несмотря на попытки унификации административно-правового регулирования лицензирования, последнее сегодня основано на разрозненных нормативных актах, нередко искажающих его функциональное содержание и, как следствие, создающих существенно отличные правовые режимы лицензионной деятельности.
Опыт правоприменительной деятельности наглядно свидетельствует о том, что созданный действующим законодательством административно-правовой механизм лицензирования не обеспечивает эффективного решения задач, стоящих перед этим институтом в условиях социально ориентированной рыночной экономики; существенным недостатком является также и то, что функционирование лицензионного механизма не защищено в должной мере от коррупционного взаимодействия субъектов лицензионных правоотношений.
В сложившихся условиях потребность в реформировании законодательства о лицензировании очевидна. При этом лицензионное законодательство является сложнейшим правовым комплексом, для успешной работы которого необходимо, чтобы его конструкция имела внутреннюю логику, каждый элемент выполнял определенную функцию, направленную на реализацию основной задачи. В этих условиях остро стоит задача системного разрешения существующих проблем в рамках единой концепции реформирования лицензирования как формы реализации исполнительной власти.