Если на конституционном уровне разграничение вопросов ведения между федеральной и региональной властями произведено как путем ее разделения, так и посредством выделения вопросов совместного ведения, то на уровне местного самоуправления такой подход оказался невозможен именно по причине противопоставления государственной власти и местного самоуправления, закрепленного действующей Конституцией.
Организационное обособление государственной власти и местного самоуправления лишило систему муниципальных органов возможности реализации еще одного конституционного принципа: разделения властей.
1.2 Разделение властей в Российской Федерации
Согласно Конституции РФ (ст.10) государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Перечисленные ветви власти самостоятельны. Однако остается неясным, включают ли «выборные и другие органы местного самоуправления» перечисленные ветви власти и какое взаимоотношение между ними. Конечно, было бы неправильным навязывать населению конкретную модель организации муниципальной власти, однако зарубежная практика показала эффективность и жизнеспособность разделения властей, в том числе и на местном уровне.
Неясность положений Конституции по этому вопросу дала основание федеральному законодателю отойти от принципа разделения властей на уровне местного самоуправления и наделить главу муниципального образования правом возглавлять всю деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 16 Федерального закона “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”). Более того, рассматриваемый Закон предоставил главе муниципального образования право входить в состав представительного органа местного самоуправления и даже председательствовать не его заседаниях. Правда, конкретный способ осуществления этих полномочий должен быть определен уставом самого муниципального образования[7].
Большинство субъектов Федерации восприняли эту рекомендательную норму как императивный приказ[8], а Московская городская дума пошла еще дальше, создав на муниципальном уровне симбиоз из законодательной и исполнительной властей - Районную Управу, в которую вошли районное Собрание - представительный орган муниципальной власти и Глава Управы - орган исполнительной власти муниципального уровня[9]. На практике Главами Управ стали, бывшие супрефекты, назначаемые мэром Москвы, а районные Собрания оказались в большинстве районов не сформированы. Естественно, что такой подход лишает население гарантированного Конституцией права самостоятельно решать вопросы местного значения.
Следующей проблемой, требующей конституционного решения, является проблема о наделения местного самоуправления самостоятельной собственностью. Как известно, Конституция РФ не только наделяет население правом владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления - правом самостоятельно управлять ею. Она предоставила им также право формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Положения Конституции РФ о муниципальной собственности получили развитие в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“, где, в частности, установлен перечень объектов данного вида собственности. Однако анализ этого обширного перечня показывает, что к доходным объектам муниципальной собственности могут быть, безусловно отнесены только муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации (созданные далеко не во всех регионах страны) и при благоприятных условиях - муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности[10], муниципальные предприятия и нежилой фонд. Все остальные объекты муниципальной собственности: муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта скорее следует отнести к затратным, нежели к доходным объектам.
Одним из направлений деятельности органов местного самоуправления специально выделенным Конституцией, является охрана общественного порядка, также требующая немалых затрат.
Естественно, что для содержания муниципального имущества и решения иных вопросов местного значения требуются значительные средства, источником которых, по мысли авторов Конституции РФ, должен стать муниципальный бюджет.
В свою очередь, основным источником этого бюджета должны быть местные налоги и сборы. В соответствии с проектом Налогового кодекса Российской Федерации в число местных налогов включаются: налог на землю, имущество физических лиц, налог на рекламу, местные регистрационные и лицензионные сборы, сбор за использование местной символики, налог на содержание муниципального жилищного фонда и других объектов инфраструктуры города (района), курортный и гостиничный сборы[11]. Если исключить курортный и гостиничный сборы, которыми могут получить далеко не все муниципальные образования, то основным источником поступлений в местный бюджет, по мысли авторов проекта, должны стать средства самого населения. Конечно, рост его доходов в будущем, возможно, и составит основу местного бюджета, пока же подавляющему большинству муниципальных образований остается рассчитывать в основном на дотации из вышестоящего, то есть государственного бюджета, что прямо предусмотрено Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”.
Однако при таком подходе, во-первых, нарушается принцип противопоставления государства и местного самоуправления, закрепленный Конституцией РФ; во-вторых, население лишено возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, в-третьих, фактически осуществляется возврат к прежней системе характерной для Советов, от которой так стремились уйти авторы действующей Конституции Российской Федерации[12].
Завершая анализ норм Конституции, посвященных местному самоуправлению, следует несколько слов сказать о территориальных основах местного самоуправления. Выше уже говорилось о “потерянном“ районном звене. Теперь необходимо сказать о процедуре изменения границ территорий муниципальных образований.
Последовательно развивая норму о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, Конституция РФ предусматривает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Однако процедура учета этого мнения, к сожалению, остается за рамками конституционного регулирования. С одной стороны, это дает возможность населению самому определить порядок решения этого вопроса, с другой, - приводит к нарушению принципа равноправия в реализации конституционного права граждан на участие в местном самоуправлении. Так, например, уставом города Магадана предусматривается изменение границ города с согласия органов городского самоуправления и с учетом мнения населения, выраженного путем городского референдума. Остается неясно, как в итоге будет решен вопрос, если органы городского самоуправления и населения придут к различным решениям[13]. А вот в г. Москве утверждение границ микрорайонов, в пределах которых создаются и осуществляют свою деятельность органы территориального общественного самоуправления, относится к компетенции вышестоящего органа муниципальной власти - районного Собрания. И могут ли повлиять на это решение сами жители микрорайона, остается не ясным[14].
Таким образом, Конституция РФ закладывает правовые основы новой модели местного самоуправления в России, однако некоторые ее положения отличаются внутренней противоречивостью и непоследовательностью.
Глава 2. Нормативно-правовые основы местного самоуправления
2.1 Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с федеральными законами
Важнейшим источником муниципального права, правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении является уже упоминавшийся Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятый Государственной Думой 12 августа1995 г. Данный закон определяет: общие принципы организации местного самоуправления в РФ; организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления; основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Во многом положения Закона обращены в будущее, поскольку в соответствии с ними только начинает формироваться система законодательства РФ и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, осуществляется поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления. Для решения указанных задач и правовой регламентации наиболее принципиальных, важных вопросов организации местного самоуправления на переходный период в Законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” предусмотрена глава “Заключительные и переходные положения”. В ней предусматривается возможность временного правового регулирования отдельных вопросов местного самоуправления уставами муниципальных образований - до принятия законов субъектов РФ; главе муниципального образования предоставляется право назначения местного референдума, в случае если в муниципальном образовании не сформирован представительный орган местного самоуправления, Правительству РФ предлагается не позднее четырнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты соответствующих федеральных законов, а выборы представительного органа местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления провести не позднее шестнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона[15].