По общему правилу, федеральному министерству подведомственны определенные федеральные службы и (или) агентства. Такое министерство осуществляет координацию или контроль деятельности подведомственных ему служб, по отношению к которым его министр наделен различными, в том числе существенными юридически-властными, полномочиями.
Следовательно, федеральный министр может обладать тремя группами полномочий:
а) члена Правительства РФ с правом решающего голоса;
б) единоначального руководителя возглавляемого министерства в сфере его деятельности;
в) по отношению к подведомственным федеральным службам и агентствам.
Среди полномочий группы «в» выделяются полномочия, во-первых, реализуемые в отношениях с Правительством РФ. Они выражаются главным образом в праве федерального министерства вносить предложения (проекты) по вопросам, решаемым Правительством РФ либо иным федеральными органами исполнительной власти. Так, федеральное министерство вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения об этом органе; проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ; в Минфин России - предложений по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств и др.; во-вторых, осуществляемые самостоятельно как по поручению Президента РФ или Председателя Правительства РФ, так и по своей инициативе. Так, во исполнение их поручений федеральное министерство дает поручение федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение. Оно имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федеральной службы, федерального агентства, если иной порядок отмены не установлен федеральным законом, а также решать вопросы назначения на должность и освобождение от должности их определенных руководящих работников, а также руководителей их территориальных органов.
Особую группу федерального министра образуют его полномочия в отношении соответствующих государственных внебюджетных фондов в связи с тем, что на федеральное министерство возложена координация их деятельности. В этих целях федеральный министр вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождение от должности) руководителя внебюджетного государственного фонда; принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов, и др.
Федеральная служба (служба) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальных функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
1)осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения:
2)выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
3)регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание отдельных правовых актов.
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.
Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Однако суть этого статуса легально неопределенной. Поскольку речь идет не о коллегиальном органе, а именно о его статусе, то он должен быть юридически обрисован в нормативном правовом акте, устанавливающем правовое положение соответствующей федеральной службы.
Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральной службы.
Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.
Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а Федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Под правоприменительными функциями понимаются издание индивидуальных правовых актов.
Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.
Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.
Установленные упомянутым Указом ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленными за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности федерального органа исполнительной власти, а также полномочия по контролю деятельности возглавляемых ими федеральных органов исполнительной власти.
Исключение из ограничений на издание правовых актов федеральными органами исполнительной власти могут быть установлены указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ: запрета федеральными министерствами осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, правоприменительные функции и др.; федеральным службам осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной ими сфере деятельности и т.д. При этом случаи. Допускающие исключения, не конкретизированы в нормативно-правовых актах.
В указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 содержатся принципиальные положения, в соответствии с которыми все упомянутые в нем федеральные органы исполнительной власти принимают отнесенные к их компетенции нормативные правовые или правоприменительные акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а федеральные службы и федеральные агентства, кроме того, актов федеральных министерств.
Данный Указ ввел такую ранее не легализованную форму отношений Президента РФ и Правительства РФ, как поручения федеральным министерствам, а последними – поручения подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам. Природа и форма поручений пока остаются неопределенными.
Федеральные органы исполнительной власти в зависимости от их подведомственности Президенту РФ или Правительству РФ делятся на две основные группы по установленному для каждой из них перечню. Базовыми для из группировки являются федеральные министерства, которые разделены на два вида: имеющие в своем ведении федеральные службы и агентства и не имеющие их. Кроме того, допускается, что федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находится в ведении Правительства РФ. Так в ведении Правительства РФ сейчас находится Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по финансовым рынкам. Президенту РФ может быть подведомственно также федеральное агентство.