1.4 Исследование соотношения исполнительной власти и государственного управления
Исполнительная власть не отождествляется с государственнымуправлением, характеризующимся как вид государственно-властной деятельности.Вопрос об их соотношениях возникает в связи с тем, что государственноеуправление рассматривается как исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая системой органов исполнительнойвласти. Следует такжеотметить, что в настоящее время из практики государственного строительства, нормотворческой деятельности (содержания нормативно-правовых актов) практически исчезли термины «исполнительно-распорядительная деятельность» и даже «государственное управление».
При рассмотрении соотношения исполнительной власти и государственного управления следует исходить из того, что категория исполнительная власть - политико-правовая, а государственное управление - организационно-правовая. Единственное, что их объединяет, - это исполнительская направленность.
Государственное управление по своему назначению представляет вид государственной деятельности, в рамках которого находит реализацию государственная власть. Это полностью соответствует системе распределения власти, поскольку каждая ветвь единой государственной власти реализует полномочия через деятельность соответствующих субъектов.
Исполнительная власть обретает реальный характер в деятельности соответствующих звеньев государственных органов и их аппарата, получивших название органов исполнительной власти, но продолжающих осуществлять, как и прежде, управленческую деятельность и являющихся, по сути, органами государственного управления. В настоящее время государственное управление осуществляется в рамках единой системы государственной власти по принципу разделения власти, поэтому государственное управление, элементом которого являются исполнительная и распорядительная деятельность, не может противопоставляться исполнительной власти, поскольку с его помощью реализуются властные полномочия субъектов исполнительной власти. Соответственно, все субъекты исполнительной власти являются звеньями системы государственного управления.
Таким образом, суть проблемы соотношения исполнительной власти и государственного управления характеризуется рядом факторов, свидетельствующих о том, что в некоторых случаях им присущи как общие черты, так и отличия по некоторым важным характеристикам. Так, исполнительную власть и государственное управление осуществляют исполнительные органы. Однако к органам управления относятся администрация государственного предприятия, учреждения или организации, не являющиеся исполнительным органом, ибо в противном случае их следовало бы включить в число субъектов исполнительной власти и др. В то же время понятия «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти» тождественны.
В настоящее время исполнительная власть в Украине, в известной степени, в ее государственно-управленческом понимании отходит от функций непосредственного управления, характерных для подавляющего большинства государств со строго централизованной системой управления и преобладанием государственной формы собственности. Идут процессы, свидетельствующие об уменьшении значения государственного управления некоторыми сферами жизни, особенно экономикой. На этой основе проявляются тенденции становления системы государственного регулирования, когда непосредственное вмешательство аппарата управления в деятельность объектов уменьшается, а управленческое влияние связывается с самостоятельностью тех или иных структур. Об этом свидетельствует курс на обеспечение реальной оперативной и хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровне предприятий и учреждений. Внимание сосредотачивается на выработке экономической политики, развитии рыночной экономики, стимулировании предпринимательства, разгосударствлении имущества и т.п. Это нисколько не уменьшает роли исполнительной власти в государственном управлении, тем более что между государственным управлением и государственным регулированием принципиальная разница отсутствует, поскольку их цель едина. Управляя, органы исполнительной власти осуществляют регулирование, а регулируя - управление. Отличие заключается в степени влияния руководящего на руководимого и уровне подчиненности или ее отсутствии.
Известно, что ни одно государство еще не отказалось и не откажется от государственного управления как по политическим, экологическим, так и по социальным причинам. Государственно-управленческая деятельность всегда была и будет необходимой, однако ее формы и методы диктуются условиями общественной жизни. В нынешних условиях идут процессы, свидетельствующие об уменьшении прямого управленческого влияния на некоторые стороны общественной жизни, особенно экономику, однако в такой сфере, как административно-политическая деятельность, общий объем «прямого управленческого воздействия» не уменьшается. Одновременно, практика государственной деятельности и законодательства, все больше становятся на путь становления сильной исполнительной власти, способной обеспечить необходимый уровень управления общественными отношениями (создания в соответствии с Конституцией Украины централизованной системы исполнительной власти в государстве, закрепления отношений ответственности, подотчетности и подчиненности местных государственных администраций в соответствии с Законом Украины «О местных государственных администрациях» и др.).
Таким образом, создается система исполнительной власти, которую составляют государственные органы - субъекты исполнительной власти и организационный механизм осуществления исполнительной власти как государственного управления. При этом государственное управление следует рассматривать шире, чем систему исполнительной власти, поскольку оно осуществляется не только органами, входящими в систему исполнительной власти, но и другими, не являющимися органами исполнительной власти (администрацией государственных предприятий и учреждений, руководителями предприятий, учреждений и организаций, относящихся к сфере управления министерств и др.).
1.5 Взаимосвязь исполнительной власти и государственного управления с административным правом
Тесная взаимосвязь исполнительной власти и государственного управления - разновидности социального управления, объединяет в одно целое с этими явлениями и такое, как административное право, поскольку формирование административного права - самостоятельной отрасли права, традиционно связывается с государственным управлением. Административное право выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Границы административно-правового регулирования связанны с деятельностью органов исполнительной власти, охватывают общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в данной сфере государственной деятельности по руководству экономикой, социальной сферой и культурой, административной деятельностью. В некоторых случаях административно-правовое регулирование распространяется на внутриорганизационную деятельность других государственных органов и внешне - организационные отношения органов исполнительной власти с гражданами, негосударственными формированиями.
Административное право рассматривается как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Его основу составляет административное законодательство, являющееся составной частью (элементом) всего законодательства Украины. Под административным законодательством понимается система правовых актов, в которых находят свое внешнее проявление административно-правовые нормы. Оно охватывает не все нормативно-правовые акты, а лишь те, что относятся к управленческой деятельности.
В настоящее время в системе административно-правового регулирования основное место отводится:
- охране и обеспечению прав и свобод граждан;
- разработке и реализации общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального и культурного развития;
- управлению объектами государственной собственности в соответствии с законом, усовершенствованию форм и методов государственного управления;
- решению организационных проблем государственного строительства (координация и направление работы органов исполнительной власти, обеспечение внешнеэкономической деятельности, таможенного дела и т.д.);
- усовершенствованию мер поощрения и применения ответственности в государственном управлении (в том числе государственных служащих);
- установлению и эффективности проведения в жизнь правовых и организационных принципов хозяйствования - обеспечения равных условий развития всех форм собственности, стимулирования предпринимательства, защиты прав собственника, - охраны прав потребителей, недопустимости недобросовестной конкуренции и т.д.;
- регулированию функционирования, в рамках закона, объектов негосударственной собственности;
- осуществлению мер по укреплению законности и порядка.
В соответствии с вышесказанным, исполнительная власть представлена в механизме распределения власти органами исполнительной власти. Государственное управление осуществляется в рамках этой системы и находит свое проявление в деятельности различных звеньев государственного аппарата, который по своей сути является органом государственного управления. Основное его предназначение - исполнительная и распорядительная деятельность в пределах, предусмотренных административным правом, предписаниями (нормами), составляющими административное законодательство.