Юридическое значение актов управления состоит в том, что они, с одной стороны, устанавливают, изменяют и отменяют правовые нормы, а с другой - влекут за собой возникновение, изменение, прекращение правоотношений, являются юридическими фактами.
Таким образом, акты государственного управления - это властные, принятые в соответствии с законами, предписания органов исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа или должностного лица, влекущие за собой юридические последствия.
13.2 Виды правовых актов управления. Понятие нормативных актов, индивидуальных и смешанных
Акты государственного управления классифицируются по разным критериям, что позволяет лучше понять их юридические особенности.
Универсальным является разделение актов управления в зависимости от их юридических свойств на такие виды: нормативные, индивидуальные (ненормативные) и смешанные.
Нормативные акты - основной вид актов управления. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, определяют правила поведения, носят общий характер, регламентируют общественные отношения в определенных сферах, не имеют конкретного адресата, предназначены для многоразового использования. Нормативным актам присуща стабильность, в их предписаниях могут содержаться нормы административного гражданского, трудового, земельного, экологического и других отраслей, кроме конституционного, уголовного, уголовно-процессуального. Нормативные акты, принятые органами исполнительной власти, являются наиболее распространенными и важными источниками права.
Индивидуальные акты издаются для решения конкретных управленческих дел, касаются конкретных действий, фактов, адресуются конкретным лицам, основываются на нормативных актах и являются единовременным применением.
В некоторых случаях принимаются смешанные акты управления, в которых наряду с нормативными есть и ненормативные предписания.
Важной является также классификация актов управления по издавшим их субъектам. По данному критерию различают три группы актов управления, то есть Президентом и Кабинетом Министров Украины; другими центральными органами исполнительной власти; местными органами исполнительной власти.
Президент Украины издает указы и распоряжения, Кабинет Министров Украины – постановления и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Украины.
Постановления по наиболее принципиальным вопросам принимаются коллегиально, подписываются премьер-министром и публикуются в официальных изданиях.
Распоряжения издаются единолично премьер-министром по вопросам, не требующим коллегиального обсуждения.
Министры издают приказы, инструкции, даютраспоряжения в рамках своей компетенции.
Приказы, независимо от характера регулируемых вопросов, могут быть нормативными (по организационным, производственно-техническим вопросам) и ненормативными (по кадровым вопросам). Приказами утверждаются правила, инструкции и пр.
Инструкция - это нормативный акт, которым разъясняется порядок применения закона или другого нормативного акта, создается механизм их реализации. Она рассчитана на многократное применение.
Распоряжения издаются по конкретным вопросам и нормативного характера не имеют.
Государственные комитеты принимают распоряжения в коллегиальном порядке. Председатель этих комитетов издает приказы и распоряжения. Постановления, как правило, - это акты нормативного характера; приказы могут быть нормативными и ненормативными, распоряжения нормативного характера не имеют.
Ведомства издают приказы, постановления, инструкции, правила, положения; последние три утверждаются приказом.
Местные государственные администрации в лице их глав издают решения, которые должны отвечать Конституции и законам Украины, другим актам законодательства Украины. Решения могут носить как нормативный, так и ненормативный характер.
Руководители отделов, управлений и других подразделений органов исполнительной власти издают приказы, распоряжения, являющиеся актами ненормативными, а также инструкции, которые являются нормативными предписаниями.
Руководители государственных предприятий и учреждений издают приказы и распоряжения, имеющие индивидуальный характер. Однако ими могут утверждать и нормативные акты (положения, правила).
13.3 Основные требования, предъявляемые к правовым актам управления. Последствия их невыполнения
Управленческие решения должны быть прежде всего оптимальными, то есть сочетать в себе эффективность управленческого акта и целесообразность его принятия.
Эффективность управленческих решений зависит от разных факторов, обстоятельств, при которых они принимаются, квалификации кадров, стабильности, финансового и организационного обеспечения.
Целесообразность решения включает научную обоснованность, полезность, обусловленность, своевременность его принятия. Следует также учитывать согласованность решения с принятыми ранее актами, а также уровень правовой сознательности и культуры граждан. Важное влияние на решение вопроса о целесообразности акта оказывают информационное обеспечение, квалификация, профессионализм должностных лиц, их мастерство, опыт.
К актам управления предъявляются определенные юридические требования. Прежде всего акты должны быть законными. Это означает, что они:
1) являются подзаконными, изданными в соответствии с Конституцией Украины и другими законодательными актами;
2) отвечают цели, предписаниям и требованиям законодательного акта, по поводу выполнения которого приняты;
3) отвечают компетенции принявшего их государственного органа; 4) изданы с соблюдением процессуальных требований.
В основе действия актов управления – презумпция законности (правильности) актов, согласно которой акт управления считается законным с момента принятия, если он не отменен или приостановлен в порядке, предусмотренном законодательством. Низшие органы (должностные лица) не имеют права проверять законность акта, кроме суда в случае осуществления правосудия.
Акты управления должны отвечать организационно-техническим требованиям, прежде всего к языку: он должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для каждого (с соблюдением законодательства Украины о языке).
Важно придерживаться формы акта (письменной и устной). Акт должен иметь название, номер, дату издания, подписи, в необходимых случаях штампы, печати и т.д. Следует указать, кем и когда он издан.
Акты управления должны быть своевременно доведены до исполнителей и других заинтересованных субъектов. При издании актов необходимо придерживаться правил делопроизводства.
Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти согласно ст. 117 Конституции Украины подлежат регистрации в установленном законом порядке.
Нормативные акты, касающиеся социально-экономических, политических, личных прав, свобод и законных интересов граждан, а также акты межведомственного характера согласно Указа Президента от 03.10.92 г. с изменениями от 21.05.98 г. «О государственной регистрации нормативных актов министерств и других органов государственной исполнительной власти» и Положения, утвержденного Кабинетом Министров Украины 28.12.92 г., должны проходить государственную регистрацию в Министерстве юстиции.
В административно-правовой науке акты управления, принятые с нарушением требований юридического и организационного характера, считаются дефектными. В зависимости от характера дефектности их разделяют на «ничтожные» и «оспоримые».
Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не должны выполняться. Презумпция законности на них не распространяется. Их недостатки нельзя устранить. Такие акты не вызывают юридических последствий с момента их принятия, не должны исполняться (служащие не имеют права их исполнять), а за их исполнение наступает ответственность. К таким актам относятся те, в которых содержится указание к нарушению закона (принуждают к действиям, подрывающим суверенитет страны, ведут к насильственному свержению конституционного строя), чьи положения способствуют совершению преступления, принятые с нарушением сроков давности и др.
Акты оспоримые – это такие, что имеют ошибки, недостатки, но их дефектность не настолько очевидна, чтобы они не выполнялись. В этом случае действует презумпция законности актов, однако субъекты права могут их обжаловать или опротестовать. Оспоримые акты в отдельных случаях могут признаваться ничтожными и не вызывать юридических последствий для адресатов. В других случаях они как частично недействительные после устранения недостатков, доработки признаются законными, и поэтому обязательными для исполнения.
13.4 Правовое регулирование порядка принятия, изменения, приостановления и отмены актов управления. Правовые последствия
Принятие, прекращение, изменение, приостановление и отмена актов управления - разновидности административного процесса. Деятельность органов управления по этим вопросам определяется широким кругом нормативных актов всех уровней, а также организационными традициями. Было бы целесообразно урегулировать названную деятельность в Законе о порядке принятия, введения в действие, прекращения, изменение, приостановление и отмену актов управления или законодательно оформить эти процедуры в Административно-процессуальном кодексе.
Кроме особенностей данного вида производства, в зависимости от различных обстоятельств (коллегиально или единолично принимается акт, уровень органа, юридические свойства и т.п.) следует выделить и общие моменты (стадии).
Первая стадия – подготовка управленческого акта. Значительное их количество готовится и издается по инициативе заинтересованного органа, но много и по инициативе субъектов административной власти по поручению высших органов управления, по протесту прокурора, жалобам, заявлениям граждан. Решение об издании акта принимается, если в нем есть объективная необходимость и юридические основания. При подготовке проекта выбирается один из возможных вариантов регулирования, проект надлежащим образом оформляется, согласовывается.