Формирование на части территории Российской империи федеративного государства РСФСР было продекларировано Конституцией РСФСР 1918 г. Однако разделение этого государства на составные части субъекты Федерации - происходило на основе Конституции.
Ни один субъект Федерации не входил в состав РСФСР на основе договора. Российская Федерация является конституционной федерацией. В тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, документ, провозглашавший создание Российского государства. Россия - исторически сформировавшееся государство, разделение которого на административные составляющие происходит на основе конституционных актов. Принятию Конституции России 1993 г., закрепившей федеративную форму ее государственного устройства, предшествовало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора. Этот документ по своему содержанию не соответствует названию[6]. Суть договора - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Речь не шла об образовании федеративного государства. Форма Федеративного договора была использована в политических целях для стабилизации взаимоотношений центральной и региональных элит. По сути это было соглашение между федеральными органами государственной власти России и органами власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
Сопряжение двух тенденций - конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с одной стороны, и предусмотренное Федеративным договором разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами по конкретным предметам ведения - с другой привели к усилению конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.
С распадом в августе-декабре 1991 г. Советского Союза вопрос о взаимоотношениях республик в составе России с федеральной властью потребовал активизации работы по подготовке соглашения о разграничении полномочий. В республиках начали проявляться сепаратистские тенденции, процесс передела собственности и власти принял характер, опасный для российской государственности. Рабочая группа предложила в этих условиях подписать Соглашение по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации.
Руководители большинства республик отвергли такой подход и выступили за подписание Федеративного договора. Требования все больших прав и полномочий, раздававшиеся из столиц республик-субъектов Федерации, сводились к минимизации роли федеральных органов власти, увеличению прав местных правящих элит.
31 марта 1992 г. был подписан (а не «заключен») Федеративный договор, который на том этапе развития позволил избежать нарастания противостояния, сгладить противоречия, закрепить сложившееся на том историческом этапе соотношение сил[7]. При всех сложностях, предшествовавших ее принятию, и при всей неоднозначности того этапа российской новейшей истории Конституция России 1993 г. объективно способствовала выходу страны из государственно-правового кризиса, документальным олицетворением которого стало подписание Федеративного договора. Президент РФ В.В. Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. был вынужден признать, что в России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство[8].
Сегодня процесс формирования Российской Федерации еще далеко не завершен как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов Федерации, закрепления стабильного и уверенного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов Федерации. Российская Федерация представляет собой уникальное явление в государственно-правовой практике: это единственная страна в мире, в которой на федеральный уровень власти непосредственно выходят 89 субъектов. Отсутствие промежуточных звеньев затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней снижало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над процессами в регионах, способствовало усложнению системы органов власти[9]. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного уровня власти - межрегионального.
Начиная с 1994 г. в России сформировалась система межрегиональных ассоциаций, в которые входили соседствующие субъекты Федерации (были сформированы 7 ассоциаций). В 2000 г. были образованы федеральные округа: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск). Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»[10], которым на территории России было образовано семь федеральных округов во главе с Полномочными представителями Президента Российской Федерации, направлен на восстановление вертикали исполнительной власти.
Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития Российской государственности это не оговоренный Конституцией России механизм реформирования системы государственного управления, а не изменение государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации находятся в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции), а ни в коей мере не образуют и не объединяются в Федерацию.
Среди функций Российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Федеративное устройство Российского государства - не самодостаточная ценность, а средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством.
В структуре современного российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно действующих в любом федеративном государстве тенденций - унитаризма и федерализма, - а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, закрепленные в ч. 3 ст. 5 Конституции России:
1) государственной целостности;
2) единства системы государственной власти;
3) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;
4) равноправия и самоопределения народов[11].
При этом меняется само предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, превращающегося в форму демократизации управления государством.
2. Элементы конституционно-правового статуса РФ
Российская Федерация - федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. Ее правовой статус определяется Конституцией РФ, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративным договором от 31 марта 1992 г.
Конституционно - правовой статус Российской Федерации характеризуется, прежде всего, тем, что она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении органов власти ее субъектов.
Российская Федерация имеет свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом, государством, форму государственного устройства России и взаимоотношения Федерации с ее субъектами, форму правления, взаимоотношения с другими суверенными государствами.
Неотъемлемым элементом конституционно - правового статуса российской Федерации является ее территориальное единство. Российская Федерация имеет свою территорию, складывающуюся из территории ее субъектов и включающую сушу, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, которые образуют материальное содержание государственного суверенитета[12].
Важным элементом конституционно - правового статуса Российской Федерации является ее единое гражданство. Вопросы гражданства российской Федерации регулируются ее Конституцией, Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации»[13]. Российская Федерация определяет основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства, административный и судебный порядок обжалования решений по вопросам гражданства; порядок разрешения споров между Федерацией и ее субъектами по вопросам гражданства. Защита прав граждан РФ за границей осуществляется государственными органами Федерации, ее дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями.
Конституционно - правовой статус Российской Федерации означает наличие общих для всей Федерации органов государственной власти. Российская Федерация имеет Президента - главу государства; Федеральное собрание – представительный и законодательный орган Российской Федерации; Правительство, осуществляющее исполнительную власть РФ; Конституционный суд, Верховный суд и высший Арбитражный суд, осуществляющие высшую судебную власть в стране. Систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор РФ.