ГЛАВА 5
Основные проблемы правового регулирования работы с обращениями граждан в федеральные органы исполнительной власти, возможные пути их решения
Итак, какие же выводы можем мы сделать, завершая данное исследование? Какие проблемы удалось выявить и какие пути их преодоления можем мы предложить? Следует заметить, что многие проблемы уже были рассмотрены в гл.1, 3, 4 настоящей работы, а данную главу хотелось бы посвятить проблемам, ещё не достаточно освещённым. По большому счёту, все проблемы института обращений граждан могут быть сведены к одной - отсутствию единого закона, регламентирующего работу с обращениями. Поэтому мы коснемся здесь преимущественно тех вопросов, которые, на наш взгляд, должны быть урегулированы в новом Законе.
Первой такой проблемой является закрепление обязательных признаков и реквизитов обращений. Это необходимо, во-первых для того, чтобы раз и навсегда отграничить обращения от прочих видов посланий, а во-вторых, чтобы упростить процедуру рассмотрения обращений. Что собственно считать обращением? Ни один из изученных нами нормативных актов на этот вопрос ответа не даёт. И ныне действующий Указ от 12 апреля 1968 г., и проект ФЗ "Об обращениях граждан" по сей день рассматриваемый Государственной Думой, и многочисленные ведомственные акты[59] определяют обращение лишь через его виды. Между тем очевидно, что обращением нельзя считать любое послание, пришедшее в адрес какого-либо органа или должностного лица. Обращение - это юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий[60], и, следовательно, имеющее определённую силу. Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значимым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рассказы о своей нелёгкой судьбе без каких-либо требований и прочие подобные послания. И, хотя это вроде бы очевидно, представляется необходимым закрепить этот подход законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем.
В этой связи возникает ещё один вопрос - об обязательных реквизитах обращений. То есть, даже послания, являющиеся обращениями по смыслу, могут быть не признаны таковыми, и следовательно, не рассматриваться и не вызывать юридических последствий, если они не имеют определённых реквизитов. На сегодняшний день такими реквизитами являются фамилия, имя, место жительства и/или работы заявителя. Следовательно, анонимные обращения рассмотрению не подлежат. Продолжая традиции Указа от 12 апреля 1968 г., проект ФЗ "Об обращениях граждан" также содержит требование указывать в обращениях личные данные заявителя и запрещает рассмотрение анонимок. Вместе с тем необходимо отметить, что есть одно обстоятельство, которое требует их рассмотрения. Дело в том, что с введением запрета рассмотрения анонимных обращений у правоохранительных органов возникла серьёзная проблема с раскрытием и особенно предупреждением ряда тяжких и опасных преступлений. Очевидно, ни для кого не секрет, что большинство готовящихся террористических актов в нашей стране, да и в мире в целом, было предупреждено с помощью анонимных устных обращений граждан в правоохранительные органы. Поэтому, на наш взгляд, необходимо ввести в закон как отдельный вид обращений сообщения о преступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность. Помимо личных данных обращение никаких других особых реквизитов содержать не должно. Исключение составляют разве что ходатайства, при подаче которых возможно допустить взимание государственной пошлины. При подготовке проекта ФЗ "Об обращениях граждан" было предложение ввести специальные гербовые марки для письменных обращений и поступающие без них обращения не рассматривать, однако Министерство финансов выступило против, также против выступили представители правых фракций в Государственной Думе и предложение было отклонено.
Ещё одна крупная и, на наш взгляд важнейшая, проблема связана с такими видами обращений как петиции и гражданские наказы. В ч.3 гл.1 настоящей работы мы рассматривали особенности этих видов обращений и пришли к выводу о необходимости их законодательного закрепления. Петиция и гражданский наказ как формы реализации закреплённого Конституцией права граждан на участие в управлении государством, бесспорно, должны быть признаны и работа с ними должна быть регламентирована. Возможно, необходимо принять отдельный Закон “О петициях и гражданских наказах”. Поэтому вопрос заключается не в том признавать или нет петиции, а в том, каковы должны быть их обязательные признаки и реквизиты. Как уже говорилось выше, петицией признаётся обращение, направленное на изменение действующего или принятие нового закона (подзаконного акта) и подписанное количеством граждан не менее установленного законом минимума. Определение этого минимума не входит в задачи данного исследования, однако представляется необходимым сделать это число “плавающим”. То есть, следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем если под петициями об изменении подзаконных актов. Одним словом, чем выше юридическая сила документа, на принятие или изменение которого направлена петиция, тем больше под ней должно стоять подписей. И, конечно, на петиции и гражданские наказы должны быть распространены те же “содержательные” ограничения, что и на референдум. Те вопросы, которые в соответствии со ст.3 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” запрещено выносить на референдум, не должны и подниматься в петициях и гражданских наказах.
Но если с петициями всё более-менее ясно, то как быть с реквизитами гражданского наказа? Ведь под ним ставит подпись только лидер общественного объединения. А в России существуют десятки тысяч таких объединений - разве каждое из них наделить “петиционным правом”? Но и лишить такого права общественные объединения по признаку их численности тоже было бы не вполне справедливо. Так что проблема гражданских наказов стоит очень остро, и её необходимо решать. А предложения “обойти” её, просто не признавая гражданский наказ формой петиционного обращения, не могут быть, на наш взгляд, приняты в силу изложенных в гл. 1 соображений. Нам представляется, что для гражданского наказа должны быть установлены чёткая структура и строгие реквизиты, при несоблюдении которых наказ не подлежит рассмотрению. Это не должно создать серьёзных препятствий, поскольку в серьёзных общественных объединениях всегда есть юридически грамотные люди, которые в состоянии отследить соответствие наказа этой структуре. То что недопустимо для индивидуальных обращений (большинство граждан навряд ли сможет составить обращение, если для него законом будет предусмотрен длинный перечень реквизитов), для гражданских наказов очень полезно, так как поможет “отсечь” малозначимые “псевдонаказы”. Таким образом, к гражданскому наказу законом должны быть предъявлены очень жёсткие требования, несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение. Во-первых, гражданский наказ должен содержать все основные данные подавшего его объединения: дату образования (для юридического лица ещё дату регистрации, номер регистрационного свидетельства и т.п.), направления работы, уставные цели, описание опыта работы. Во-вторых, он должен быть чётко структурирован и иметь определённые содержательные разделы[61]: описание опыта общественного объединения в решении проблемы, поднятой в гражданском наказе; конкретные предложения по изменению нормативных актов и перечень действий, которые должен выполнить орган - адресат наказа; перечень действий, которое готово совершить само объединение для решения указанной проблемы. Подобная структура наказа позволит сразу выявить серьёзные и значимые предложения и отделить бессмысленные и поданные от имени организации существующей лишь на бумаге. Законодательное закрепление петиций и особенно гражданских наказов как особых форм обращения, установление для них особой процедуры рассмотрения с закреплением обязанности полномочного органа выносить по ним однозначное и мотивированное решение ново для России. В сущности, института петиций никогда не было в российском праве, поэтому внедрять его в российскую действительность следует очень осторожно, но тем не менее необходимо.
Ещё одна проблема, которую необходимо решать в первую очередь - проблема гарантий своевременного и качественного рассмотрения обращений. Существует две основные формы таких гарантий: ответственность за рассмотрение обращений с нарушением процедуры и сроков, и контроль за рассмотрением обращений. Несвоевременное рассмотрение обращений или их игнорирование должно быть основанием для привлечения соответствующего должностного лица к ответственности. Указ от 12 апреля 1968 г. устанавливает, что “нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с законодательством”. Эта норма воспроизведена и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" (ст.34). Таким образом, мы сталкиваемся с типичной бланкетной нормой, отсылающей к другим нормативно-правовым актам. Поэтому, говоря об ответственности за нарушения в рассмотрении обращений граждан, следует обратить внимание на другие нормативные акты, на разные виды и формы ответственности. Помимо дисциплинарной, административной ответственности, представляется возможным установление гражданско-правовой ответственности для органов государственной власти, рассматривавших обращение. Так, в случае, если несвоевременное рассмотрение обращения или незаконный отказ в его рассмотрении повлекли материальный или моральный ущерб заявителя, то несомненно он имеет право обратиться в суд с иском к соответствующему органу, и это право необходимо отдельно закрепить в законе (возможно, даже включить эту норму в ГК). Также полагаем возможным применение к должностным лицам за неоднократные нарушения в работе с обращениями, повлекшие серьёзные нарушения прав граждан, такой формы ответственности, как лишение права занимать определённые должности государственной или муниципальной службы. Необходимо детально и чётко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, что потребует внесения изменений и дополнений в действующий Кодекс об административных правонарушениях, в Гражданский кодекс, в иные нормативные акты.