Уже на начальном этапе существования СНГ его участники осознавали необходимость обеспечения единства миграционного пространства. Первыми межправительственными соглашениями в данной области стали: Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников, заключенное в Бишкеке 9 октября 1992г. (Бишкекское соглашение) и Соглашение о взаимном признании виз государств - участников Содружества Независимых Государств, заключенное в Москве 13 ноября 1992 г. (Московское соглашение).
В Бишкекском соглашении было определено, что "граждане Сторон имеют право въезжать, выезжать и передвигаться по территории Сторон без виз при наличии документов, удостоверяющих их личность или подтверждающих их гражданство"[62] (ст. 1). Кроме того, безвизовый режим въезда, выезда и передвижения по территории Сторон был предоставлен гражданам Сторон, постоянно проживающим на территории третьих государств. Соглашение подтвердило право государств, входящих в СНГ, принимать особые меры по защите своих границ и территорий при чрезвычайных обстоятельствах посредством возможного осуществления соответствующего паспортного и иных видов контроля.
В Московском соглашении устанавливалось, что "каждая Сторона признает въездные, выездные и транзитные визы, выдаваемые иностранным гражданам компетентными органами Сторон"[63] (ст. 1). Данные визы давали их владельцу право беспрепятственно следовать транзитом через территории других Сторон до места назначения или пункта выезда в третью страну. Порядок пребывания и передвижения иностранных граждан, временно находившихся на территории Сторон, в том числе с целью транзитного проезда, определялся в соответствии с их национальным законодательством.
В правовой системе Содружества первостепенным по значению инструментом совместного решения проблем становился двусторонний договор. 16 января 1997 г. было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины[64]. Основные положения указанного соглашений сводились к следующему:
- граждане одной Стороны, независимо от места проживания, имеют право въезжать, выезжать, следовать транзитом, передвигаться и пребывать на территории другой Стороны без виз с соблюдением правил пребывания и регистрации по одному из документов из прилагаемого перечня;
- передвижение граждан государств Сторон осуществляется через пункты пропуска на общих государственных границах;
- Стороны обязуются пропускать граждан государств Сторон в третьи государства через пункты пропуска на государственной границе, открытые для международного пассажирского сообщения, по документам, действительным для выезда за границу;
- Стороны будут принимать меры к недопущению выезда с территории их государств в третьи государства граждан государств Сторон, выезд которых ограничен в соответствии с национальным законодательством любой из Сторон, до прекращения обстоятельств, препятствующих их выезду;
- каждая из Сторон имеет право полностью или частично приостановить действие отдельных положений Соглашения, если это необходимо для защиты границ и территории государств при чрезвычайных обстоятельствах.
Федеральный закон от 22 апреля 2004 г. N 24-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе был заключен в городе Киеве 28 января 2003 года[65].
Сложность определения статуса отдельных территорий прежнего СССР, границ вновь создаваемых государств порождала и порождает многочисленные межгосударственные проблемы в СНГ. Это побудило Н. Назарбаева в своем проекте Евразийского Союза (июнь 1994 г.) признать, что “ни унитарные, ни федеративные государства СНГ не могут быть признаны в полной мере стабильными”[66].
Отнюдь не урегулированностью территориальных вопросов характеризуется проблема на границах Российской Федерации с Украиной. Территориальное размежевание с ними на многих участках достаточно условно и потенциально спорно.
Разрушение Советского Союза породило несколько территорий со спорным, неопределенным статусом. Среди них многие авторы в своих публикациях поднимают остроту Крыма и Севастополя. Юридическая наука знает лишь три случая беспочвенных односторонних территориальных претензий со стороны государства, не осуществляющего никаких государственных функций или других соответствующих актов над претендуемой территорией. Это случаи, когда территория:
1. никогда не принадлежала государству-претенденту, и оно никогда не осуществляло никакого суверенитета над этой территорией;
2. когда-то принадлежала государству-претенденту, но затем вошла в состав территории другого государства, и это было надлежащим образом юридически оформлено;
3. никому в прошлом не принадлежала, а впоследствии была включена в состав определенного государства, и это было надлежащим образом юридически оформлено, то есть территория была приобретена в соответствии с правом того времени, когда этот случай имел место[67].
Ситуация с Крымом даже приблизительно не укладывается ни в один из этих вариантов и соответственно предполагает существование над территорией полуострова российского суверенитета. Таким образом, правовая оценка решений высших органов государственной власти СССР и РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 г., как изначально ничтожных в силу неконституционности — остается проблемой юридической и политической. Административное управление территорией Крымской области, которое осуществляет Украина, и суверенитет России над Крымом, который никому не передавался, — понятия абсолютно не равнозначные.
19 февраля 1954 г. по совместному представлению Президиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного совета УССР был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР "О передаче Крымской области из состава Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в состав Украинской Советской Социалистической Республики".
Эти Указы были приняты с нарушением Конституций Крымской АССР, РСФСР и СССР и законодательной процедуры и, безусловно, не имели бы юридической силы с момента принятия, если бы не политическая воля Н.С. Хрущева.
Как уже отмечалось, высшим органом государственной власти РСФСР и единственным законодательным был ее Верховный Совет. Но никакого законодательного решения в отношении Крымской АССР Верховным Советом РСФСР не принималось. Более того, ст. 32 Конституции РСФСР прямо оговаривала субординационную роль Президиума Верховного Совета РСФСР: "Президиум Верховного Совета РСФСР подотчетен Верховному Совету РСФСР во всей своей деятельности". Принятие решения о статусе Президиума Верховного Совета союзной республики было отнесено к компетенции союзной республики статьей 61 Конституции СССР: "Полномочия Президиума Верховного Совета союзной республики определяются конституцией союзной республики".[68]
Аналогичное положение было закреплено ст. 48 Конституции СССР. Президиум Верховного Совета СССР должен был быть подотчетен Верховному Совету СССР во всей своей деятельности, а не наоборот. А в соответствии со ст. 31 Верховный Совет СССР осуществлял все права, присвоенные СССР согласно ст. 14 Конституции (ст. 14 (д): утверждение изменений границ между союзными республиками), поскольку они не входили, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР: Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР.
Более того, сама формулировка Указа 1954 г. абсолютно некорректна. Нельзя передать то, чего нет. Придание Крымской АССР областного статуса было сделано также в нарушение существовавшей законодательной процедуры. Так как законодательные процедуры и РСФСР, и СССР были полностью нарушены и все делалось явочным порядком, отягощать процесс еще "выяснением отношений" с высшим законодательным органом государственной власти Автономной Республики Крым, т.е. ее Верховным советом, просто не сочли нужным.
Чтобы исправить очевидное нарушение февральским 1954 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР Конституции СССР, 26 апреля 1954 г. был принят Закон СССР. Он утвердил уже от имени Верховного Совета СССР не имеющий юридической силы согласно действовавшему в то время законодательству февральский Указ постфактум и внес изменения в ст. 22 и 23 Конституции СССР, закреплявшие территориальные границы РСФСР и УССР.
Так, Крымская Автономная Советская Социалистическая Республика стала Крымской областью в составе Украинской ССР уже, естественно, без своей Конституции, Верховного Совета и его Президиума. Необходимо подчеркнуть, что Украинская ССР, участвовавшая в Сан-францисской конференции 1945г., являлась т.н. первоначальным членом Организации Объединенных Наций, и Крыма в ее составе не было.
В отличие от ситуации с Крымом, в неконституционном порядке переданном Украине, в вопросе о Севастополе речь не идет о предъявлении территориальных претензий со стороны России к Украине, поскольку в случае с Севастополем речь идет о правах России на территорию, находившуюся формально в пределах административно-территориальных границ РСФСР в период существования СССР.
Права России на Севастополь, даже внешне не нарушенные в 1954 г., опираются и на такой международный правовой обычай, как длительное и ненарушаемое пользование этой военно-морской базой. Признание Украины после 1991 г. в качестве нового суверенного, независимого государства вовсе не означает признания ее прав на оспариваемые территории. Эти проблемы продолжают омрачать российско-украинские отношения.