Для обеспечения неприкосновенности своих границ государства путем издания законодательных актов и заключения соответствующих международных договоров устанавливают определенный режим границы.
Ю.Н. Малеев излагает следующую точку зрения по вопросу правового режима государственной границы: «Иногда государства по взаимным договорам устанавливают специальный режим своих государственных границ. Это могут быть «прозрачные границы» со свободным их пересечением и даже (чрезвычайно редко) без пограничных знаков.
Согласно позиции Г.В. Атаманчука, классифицирующего все административно-правовые режимы на две группы (стимулирующие и ограничительные) в зависимости от административно-правовых средств, используемых в процессе их реализации, режим функционирования Государственной границы целесообразно отнести к категории ограничительных, так как при введении рассматриваемого режима преобладают обязывающие, запрещающие и принудительные меры, направленные на обеспечение охранительных и защитных функций государства. Данные меры складываются из целой системы соответствующих ограничительных средств (запретов, возложенных обязанностей, юридической ответственности)[18].
Сопредельные государства в своем законодательстве и в двусторонних договорах устанавливают специальный пограничный режим в целях обеспечения неприкосновенности границы, ее содержания в надлежащем порядке, охраны, пересечения, проживания и ведения определенной деятельности в районе границы, расследования приграничных инцидентов и конфликтов и прочее» [19].
Основными принципами установления пограничного режима являются[20]:
- уважение суверенитета и территориальной целостности сопредельных государств, нерушимость государственных границ, мирное разрешение пограничных вопросов;
- соблюдение законности, уважение прав и свобод человека и гражданина;
- концентрация сил и средств, интеллектуальных, материально-технических и финансовых ресурсов на решении ключевых задач защиты и охраны Государственной границы;
- комплексный подход к защите и реализации интересов государства в пограничной сфере;
- учет характера и степени проявления угроз интересам и безопасности государств в пограничной сфере;
- своевременное выявление, противодействие и нейтрализация угроз интересам и безопасности государства в пограничной сфере;
- сочетание гласных и негласных форм и методов пограничной деятельности в соответствии с законодательством государства.
Следует отметить, что пограничный режим тесно связан с определением понятия «государственная граница». А.А. Першин и А.А. Ярлыченко, анализируя признаки-характеристики понятия «государственная граница», выделяют следующие функции: разделение государств, пространственное обозначение предела взаимодействия государственного суверенитета на суше, водах, в подземном, подводном и воздушном пространстве; соприкосновение и взаимодействие между сопредельными государствами; социально-политические пояса, «стягивающие субъекты и другие территории федерации»; передовой рубеж защиты национально-государственных интересов, обеспечение национальной, в особенности пограничной, безопасности; места первой пробы прочности государства и ее обороноспособности[21].
С учетом изложенного вопросы определения пограничного режима являются одними из наиболее важных в системе обеспечения безопасности любого государства, защиты ее экономических интересов. История свидетельствует, что территориальные споры, пограничные конфликты в течение многих столетий приводили к многочисленным войнам. Территориальные притязания, сопровождавшиеся вооруженными конфликтами, преследуют человечество на протяжении всей его истории. И в современный период международные отношения нередко омрачаются вооруженными столкновениями, основой которых, как правило, являются территориальные проблемы.
Государственные границы фиксируют пространственные пределы осуществления государственной власти, распространения территориального верховенства государства и имеют для него жизненно важное значение. Государственные границы являются исторической, классовой категорией, которая возникла на определенной ступени развития человеческого общества в результате раскола общества на антагонистические классы и образования эксплуататорских, рабовладельческих государств. Изменение и развитие границ как исторической категории определялось изменяющимся характером производственных отношений на протяжении человеческой истории, во всех классовых социально-экономических формациях.
Особую роль в истории становления и развития пограничного режима России внесли русские князья Олег, Владимир, Юрий Долгорукий, Александр Невский, Дмитрий Донской и другие руководители государства Российского и особенно «служилые люди и казаки»[22].
В XVIII в. существовали гарнизоны городов–крепостей, которые составляли до 1,5 тыс. человек (Орел, Путивль, Севск, Псков, Тверь, далее Тамбов, Воронеж, Ростов–на–Дону, Черкассы, Грозный, Царицын (Волгоград), Астрахань, Челябинск, Актюбинск, Томск, Новосибирск, позже Караганда, Верный (Бишкек), Алма–Ата, Ташкент, Ашхабад, Чита, Якутск, Албазино, Благовещенск-на–Амуре, Хабаровск, Уссурийск, Владивосток, Петропавловск–Камчатский и другие. В зависимости от складывающейся политической обстановки менялись населенные пункты, города и другие составляющие системы безопасности Российского государства, система охраны государственной границы)[23]. Все вышеуказанные оборонительно–сторожевые средства прикрывались конными разъездами и пешими стражниками. Исследование различных исторических источников показывает, что правовой режим государственной границы в том виде, который на сегодняшний день закреплен в федеральном законе Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации»[24], ранее у пограничников конечно не было. Однако отдельные элементы (правила) его отражены в некоторых источниках, и в частности установлены были правила пересечения государственной границы лицами, ввоза, вывоза товаров и иных ценностей: монеты, меди, прогона скота, для обеспечения личной и государственной безопасности пограничной стражей могло применяться оружие[25] и др. Следует отметить гуманность нормативных актов, в которых предписывалось применение оружия «только после двойного оклика и после оказания сопротивления, но с возможною однако умеренностью»[26].
Вплоть до 1918 года, служба пограничников осуществлялась на основе Инструкции службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи (ОКПС) и приложений к ней[27]. Согласно данной Инструкции содержание пограничного режима основывалось на том, что войска Отдельного корпуса пограничной стражи прежде всего должны были защитить государство от тайного провоза товаров и от всякого незаконного проезда и перехода через границу.[28]
Исходя из анализа отдельных положений Инструкции, можно сделать вывод, что указанный нормативный акт не содержал определений правового режима государственной границы или режима государственной границы. В Инструкции имеется несколько норм, являющихся элементами правового режима государственной границы. Был установлен порядок перемещения товаров и предметов, лиц через границу, и для этого были созданы соответствующие места («рогатки») - пункты пропуска товаров, предметов, лиц через государственную границу. В норме: «Охранять черту государственной границы, т.е. наблюдать, чтобы пограничные столбы и другие искусственные знаки, определявшие границу, были в исправном состоянии и никем не повреждались» - ее правила на современном языке означают охрану и содержание государственной границы.[29]
На всех этапах становления и развития пограничного режима следует подчеркнуть, что примерно до середины 40-х годов XX века доминировала функция защиты экономики России, и только позже на первое место выходит выполнение политической функции государства.
С возникновением РСФСР были предприняты меры по обеспечению пограничной безопасности Советской России, которые в частности были закреплены в Декрете Совета Народных Комиссаров от 28 мая 1918 года об учреждении в ведомстве Народного Комиссариата по делам Финансов Пограничной охраны[30]. Декрет СНК РСФСР от 28 мая 1918 г. об учреждении советской пограничной охраны воспроизводил нормы Правил об Отдельном корпусе пограничной стражи 1910 г. и Инструкции службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи 1912 г. Декрет в своем содержании имеет только элементы современного правового режима государственной границы; какого–либо концентрированного выражения, определения правил, связанных с режимом государственной границы, он не имеет. Декрет возложил на Пограничную охрану защиту «пограничных интересов Российской Социалистической Федеративной Советской Республики; а в пределах приграничной полосы защита личности и имущества граждан, в частности:
а. воспрепятствование тайному провозу грузов и тайному переходу лиц через сухопутные и морские границы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики;
б. защита от расхищения водных богатств в наших пограничных и территориальных водах;