В связи с этим прежде всего возникает проблема пределов конституционного регулирования. Западные конституции в своих прежних классических формах традиционно ограничивались установлением системы государственных органов и их компетенции, а также закреплением статуса личности, главным образом ее политических и личных прав и свобод. Конституционная доктрина и практика нашей страны изначально строились на значительно более широком толковании пределов конституционного регулирования общественных отношений. Общеизвестно, что в Конституции РСФСР 1918 года в качестве ее первого раздела была помещена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, тем самым в орбиту конституционного регулирования включались не только политическая, но и экономическая и социальная системы общества.
Современный этап конституционного строительства требует переосмысления пределов конституционного регулирования. Прежде всего в задачу конституции не входит нормативное определение детальных перспектив общественного развития. Общество пришло к осознанию того, что не нужно выдумывать заманчивый образ будущего и потом навязывать его жизни.
Но конституция, будучи результатом субъективной деятельности людей, должна быть объективной по содержанию. Общество нуждается в том, чтобы в конституции с учетом ее относительной стабильности и стимулирующего воздействия на прогрессивные общественные отношения были закреплены основные закономерности не только политического, но и экономического, социального и культурного развития общества и взаимодействия его структур. Современная конституция не есть лишь способ или форма регламентации отношений между личностью и государством, определения их взаимных прав и обязанностей, это продуманная модель организации всех сфер жизни социума. Степень конкретизации в каждой из этих сфер различна – от детального определения организации государственной власти до провозглашения лишь общих принципов, на которых основываются экономическое развитие или культура.
Необходимо иметь в виду, что экономика и политика, а также социальное развитие и культура тесно взаимосвязаны и взаимозависимы. Между ними возможны только определенные комбинации. По замечанию лауреата Нобелевской премии по экономике (1976 г.) М.Фридмана, "не известно ни одно существовавшее когда-либо и где-либо общество, которое отличалось бы большой степенью политической свободы и в то же время не пользовалось бы для организации значительной части экономической деятельности неким подобием свободного рынка"[10]. Политическая свобода предполагает такую экономическую организацию общества, которая сама основана на свободе участников экономических отношений[11]. Напротив, жесткое централизованное планирование, сопряженное с принуждением участников экономических отношений, ведет к сужению политической свободы, что влечет за собой слияние экономической и политической власти, и они не могут служить взаимным противовесом.
В контексте нового Основного Закона Российской Федерации речь идет прежде всего о конституционной регламентации суверенитета (народного, национального и государственного) с присущими ему суверенными правами и разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Проблема состоит в выработке конституционных гарантий зависимости государственной власти от волеизъявления народа и одновременно – в конституционном обеспечении ее суверенности от власти иных социальных структур, прежде всего политических партий.
Действующая Конституция Российской Федерации основывается на доктрине делегирования народом своей власти, точнее – права на власть, которым пользуются органы государства и должностные лица, осуществляя принадлежащие им по Конституции и законам полномочия. С этой точки зрения народ, избирая депутатов Государственной Думы, Президента Российской Федерации и т.п., делегирует им не всю полноту своей власти. Это так называемое простое делегирование: законодательному органу передается конституционная власть, которая может и должна осуществляться в предусмотренных конституцией формах и установленных ею пределах. Не случайно согласно статье 135 Конституции Федеральное Собрание не вправе пересматривать положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. Оно обладает лишь конституционной властью действовать в соответствии с положениями Основного Закона, содержащимися в указанных главах Конституции, но не может менять их. Учредительная власть сохраняется за народом.
В отличие от простого делегирования чрезвычайное делегирование означает предоставление права изменять существующие конституционные положения специальному органу, созываемому народом и обладающему специальным поручением. Этот орган представляет по существу чрезвычайный конвент, или учредительное собрание, которое по выполнении возложенной на него задачи прекращает свое существование. Так, согласно Конституции, если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации. Такой проект может быть принят самим Конституционным Собранием двумя третями от общего числа его членов или вынесен на всенародное голосование (статья 135). Что же касается поправок к главам 3–8 Конституции Российской Федерации, то они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (статья 136 Конституции).
Конституционный Суд Российской Федерации, обратившийся к этой проблеме в связи с запросом Государственной Думы о толковании статьи 136 Конституции РФ, пришел к выводу, что положения статьи 136 Основного закона могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Согласно п. 1 резолютивной части постановления суда от 31 октября 1995 года поправки в смысле статьи 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта – закона о поправке к Конституции Российской Федерации, который, как известно, текстуально не закреплен в Конституции Российской Федерации, но, по мнению Суда, вытекает из нее[12].
Как видим, теория делегирования власти в современной конституционной практике России имеет свои модификации, но общая ее посылка остается прежней: учредительная власть отлична от власти законодательной. Как и последняя, она имеет своим источником народ, но для ее делегирования требуется прямое волеизъявления народа в форме избрания делегатов Конституционного Собрания и его созыва в установленном законом порядке, а не в форме обычных выборов.
Истины ради отметим, что данная теория, смысл которой сводится к тому, что право создавать конституцию принадлежит только собранию, специально избранному для этого, либо самому народу, не имела в прошлом и не имеет теперь всеобщего признания. Напротив, конституционная практика многих государств исходит из того, что вопрос об изменении конституции является лишь вопросом процедуры, который с успехом может быть решен обычной законодательной властью. В начале нынешнего столетия видный французский государ-ствовед М.Ориу писал, что "эта теория делегирования учредительной власти, являвшаяся логическим дополнением доктрины делегирования суверенитета и имевшая в свое время огромный успех, в настоящее время совершенно дискредитирована"[13]. В немалой степени эта позиция обусловливалась тем, что теория делегирования учредительной власти не раз проявляла себя в прошлом в качестве опасного орудия диктатуры. Тот же М.Ориу писал, что нет гарантий от того, что какая-либо политическая организация или какой-нибудь глава государства не возьмут инициативу пересмотра конституции, прибегнут к плебисциту, чтобы добиться делегирования необходимого мандата от народа и затем снова подвергнуть плебисциту сочиненную ими конституцию. Посредством такого ловкого фокуса делегирование национального суверенитета приведет к диктаторской конституции[14].
Представляется, что это опасение имеет под собой достаточно серьезные основания и не может игнорироваться и теперь. Тем не менее после второй мировой войны данная доктрина получила более широкое признание. Конституционная практика ряда государств вновь вернулась к ней и с теми или иными модификациями закрепила ее в текстах основных законов.
Согласно Конституции Российской Федерации учредительная власть принадлежит народу, он является единственным источником власти и носителем суверенитета (статья 3). Никакой орган или должностное лицо не могут претендовать на осуществление учредительной власти, которая выражается в том, что только народ может принять решение о конституционном проекте, одобрив либо отвергнув его, или избрать Конституционное Собрание (Учредительное собрание, Национальное собрание, конституанту), предоставив ему право на создание конституции. Но и в этом случае учредительная власть остается за народом, поскольку участники Конституционного Собрания остаются лишь представителями учреждающего народа. Конституционное Собрание может само принять новую Конституцию лишь при условии, что оно специально уполномочено народом на принятие Конституции. В противном случае проект Конституции выносится на всенародное голосование.