Антикоррупционная экспертиза ни в коей мере не должна стать формальной процедурой правотворческой деятельности в силу общественно опасных последствий распространения коррупции, коими стали не только разложение государственного аппарата, дискредитация власти, но и противоправное нарушение защищаемых законом интересов государства, отдельных граждан, а также развращение населения, общества в целом, которое фактически сдалось перед данным социально-политическим феноменом и не в состоянии ему противостоять. Вместе с тем коррупция как общественное явление органически противоположна праву, выражающему правильно понятые общие и личные интересы в легальных формах. Действия же вопреки праву с открытым нарушением законности, плутоватое использование в противоправных интересах различных юридических форм и процедур (конкурсов и т.п.), "теневые" способы решения дел (договоренности и т.п.) деформируют правосознание и поведение не только участников отношений. Они, как верно подмечают Ю.А. Тихомиров и Е.Н. Трикоз, негативно отражаются на структуре и содержании общественных отношений в широком смысле, а публичные институты оказываются декоративными и неэффективными[63].
Существование такой проблемы, в частности, признает глава Федеральной антимонопольной службы И. Артемьев. Более того, он заявил, что теперь, когда вступили в силу изменения в Кодекс об административных правонарушениях, которые вводят оборотные штрафы в целях ужесточения санкций за нарушение антимонопольного законодательства, низкооплачиваемые чиновники, как никогда, рискуют не устоять перед соблазном коррупции. По словам И. Артемьева, самому честному человеку нелегко принимать решение, когда "его годовая зарплата в десять раз меньше взятки, которую ему предлагают"2. А это действительно так: напомним, что по новому закону штрафы за нарушение антимонопольного законодательства, накладываемые чиновниками ФАС, могут составлять от 1 до 15% с годового оборота компании. Размер возможных взяток будет соответствующим. Поэтому опасения И. Артемьева о превращении ФАС в самое коррумпированное ведомство далеко не безосновательны.
Логичным следствием приведенных рассуждений может стать определение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Это вид криминологической экспертизы, проводимой специалистами (экспертной комиссией) по выявлению заложенных в правовых нормах возможностей способствовать коррупционным проявлениям в процессе их реализации, результатом которой становится мотивированное заключение, содержащее помимо описания коррупционных факторов рекомендации, направленные на устранение или ограничение их действия.
В заключение хотелось бы обобщить главное. Низкая эффективность уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией выдвинула на первый план необходимость модернизации законодательства с целью устранения из него положений, способствующих коррупции, одним из направлений которых и должна стать антикоррупционная экспертиза.
Предметом антикоррупционной экспертизы могут быть как законодательные, так и подзаконные нормативные акты, причем как действующие, так и проекты. Хотя более предпочтительным представляется проведение экспертизы проектов нормативных актов, поскольку при выявлении наличия коррупционных факторов она позволяет своевременно устранить их либо разработать опережающие профилактические меры, купирующие их.
Единство общественной и правовой природы антикоррупционной экспертизы является определяющим для решения стоящих перед ней задач. В данном контексте особое значение должно уделяться формированию и внедрению системы мониторинга законодательства, которая нуждается в серьезной общественной поддержке. Это означает, что она должна непрерывно получать двусторонние оценки эффективности от сотрудников законодательной, исполнительной и судебной систем, с одной стороны, и от широких масс общества - с другой.
3.2 Российское разделение властей в трактовке Конституционного Суда РФ
Известны две основные теоретические модели, описывающие компетенцию и соотношение (взаимоотношения) высших государственных органов. Это теория организационного единства (концепция единой государственной власти, отрицающая разделение властей), характерная для правосознания в условиях неразвитой правовой культуры, официально провозглашаемая при авторитарных режимах, и теория разделения властей, характерная для развитой правовой культуры, официально признаваемая везде, где провозглашается правовое государство.[64]
Конституция РФ 1993 г. установила разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную как один из фундаментальных принципов, составляющих основы конституционного строя. Поскольку остальные положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя, то соответствующие положения Конституции следует толковать так, чтобы это не противоречило принципу разделения властей.
На первый взгляд, есть коллизия между принципом разделения властей и объявлением Президента РФ главой государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ). Но эта коллизия мнимая, так как положения названной статьи не могут противоречить основам конституционного строя. Следует руководствоваться таким толкованием конституционного статуса Президента РФ, который не противоречит основам конституционного строя.
Представляется, что Конституционный Суд РФ, толкуя конституционные полномочия Президента, вполне мог бы исходить из смысла разделения властей и соображений сбалансированного разграничения компетенции. Если руководствоваться этими соображениями, то конституционную фигуру Президента следует рассматривать как главу исполнительной власти, осуществляющего полномочия номинального главы государства, но не как реального главу государства, стоящего над ветвями государственной власти.
Также следует толковать полномочия Президента исходя из фундаментального правового принципа: государственным органам запрещено все, что прямо не разрешено правом. Институт скрытых (подразумеваемых) полномочий органов государственной власти используется для того, чтобы обеспечить надлежащий баланс в системе сдержек и противовесов, не допустить усиления одной ветви власти в ущерб другой. Но у Президента РФ и без дополнительных (скрытых, имманентных) полномочий более чем достаточно полномочий, прямо предусмотренных Конституцией. Расширение президентских полномочий решениями Конституционного Суда приведет к еще большей разбалансированности в системе сдержек и противовесов.
Но Конституционный Суд РФ полагает иначе. Общая позиция Конституционного Суда в этом вопросе строится на юридически неопределенном положении ч. 2 ст. 80 Конституции РФ о том, что Президент выступает как гарант Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Конституционный Суд толкует это положение как «суперкомпетенцию», которая делает все государственные органы подотчетными и подконтрольными Президенту, позволяет ему быть судьей в своем деле. Такое толкование противоречит принципу разделения властей и превращает конституционное положение о Президенте — гаранте согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, в противоположность разделению властей — в принцип организационного единства государственной власти, реализуемый через институт реального главы государства.
Из общей позиции о Президенте Конституционный Суд выводит еще две принципиальные позиции. Во-первых, Президент-гарант обладает «скрытыми полномочиями» (дискреционными полномочиями), и, следовательно, Президенту разрешено все, что прямо не запрещено. Во-вторых, отсюда вытекает презумпция компетентности Президента: он вправе принимать решения, поскольку принятие этих решений прямо не отнесено к компетенции других органов.
Определенные ожидания были связаны с выработкой Конституционным Судом правовой позиции по вопросу взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Ибо эта позиция, по существу, должна объяснять соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти и конкретизировать конституционную роль Президента в системе разделения властей.
В Постановлении от 11.12.98 № 28-П[65] Конституционный Суд постановил, что Президент вправе трижды предлагать Думе одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ. Например, это может быть кандидатура, заведомо неприемлемая для большинства в Думе. При этом Президент может преследовать цель добиться роспуска такой Думы, которая не согласна с внешней и внутренней политикой Президента.
Конституционный Суд оправдывает такие действия Президента конституционной ролью Президента в системе разделения властей в России. Но позиция Конституционного Суда такова, что Президент как бы выведен из системы разделения властей. Он должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие ветвей власти. Эта позиция игнорирует то обстоятельство, что сам Президент одновременно возглавляет одну из ветвей власти — исполнительную (формирует ответственное перед ним Правительство).
По логике Конституционного Суда, если возникает спор между Президентом (главой государства и главой исполнительной власти) и Думой (органом законодательной власти) по поводу формирования Правительства (кандидатуры Председателя Правительства) или политики Правительства, то Президент в целях согласованного функционирования ветвей власти вправе распустить Государственную Думу. Причем Конституционный Суд изображает такой спор как воспрепятствование деятельности главы государства со стороны Думы.
Во-первых, говорит Конституционный суд, правовая логика ст. 111 заключается в том, чтобы не допускать противоборства ветвей власти. Для этого Дума должна давать согласие на предложенную Президентом кандидатуру Председателя Правительства. В противном случае Дума будет затягивать формирование и тем самым блокировать деятельность Правительства.