Во-вторых, Президент — глава государства, и в этом качестве он определяет основные направления политики государства. А реализация этой политики возложена на Правительство. Поэтому именно Президент формирует Правительство, определяет и контролирует его деятельность, а также несет за нее ответственность. Следовательно, только он определяет кандидатуру Председателя Правительства.
В-третьих, Президент должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При назначении Председателя Правительства необходимы согласованные действия Президента и Думы.
Получается, что Президент обеспечивает согласованное функционирование самого себя и Думы тем, что распускает Думу, если она не согласна с его политикой. Таким образом, Президент как гарант согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, по существу, выступает в трактовке Конституционного Суда как воплощение принципа организационного единства государственной власти. Этот принцип противоречит принципу разделения властей.
В Постановлении от 11.11.99 № 15-П[66] по делу о толковании статей Конституции, касающихся момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом, Конституционный Суд подтвердил и развил свою позицию о подчиненном положении Думы. По логике Конституционного Суда, если Президент распускает Думу, то полномочия распущенной Думы прекращаются с момента объявления Президентом даты выборов в Думу. Любые решения, принятые распущенной Думой, Конституционный Суд провозгласил нелегитимными. Ибо конфликт, приведший к роспуску, должен быть разрешен путем избрания нового состава Думы народом — актом высшего непосредственного выражения власти народа.
Однако представляется, что из рассуждений Конституционного Суда логически вытекает совсем другой вывод. Если считать, что конфликт Президента и Думы разрешает народ, то до тех пор, пока нет нового легитимного представительного органа, Дума, получившая власть от народа, сохраняет свою легитимность и Президент не может отнять эту легитимность на том основании, что он вступил в конфликт с Думой.
Вывод же, к которому пришел Конституционный Суд, предполагает, что Президент актом роспуска лишает Думу легитимности, а утрата распущенной Думой полномочий означает, что конфликт Президента с этой Думой уже разрешен. Народу остается лишь избрать новую Думу, которую Президент тоже может «лишить легитимности».
Такая позиция представляет собой конкретизацию общей позиции Конституционного Суда о Президенте как воплощении принципа организационного единства государственной власти (Президент — гарант согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти).
Кроме того, Конституционный Суд в своем Постановлении фактически предупреждает Думу о том, что если она пойдет на конфликт с Президентом, то ничего не добьется. Иначе говоря, позиция Конституционного Суда гласит: тот, кто идет на конфликт с Президентом, тем самым лишь ухудшает свое положение.
Согласно позициям Конституционного Суда РФ Президенту подчиняются не только Правительство в целом и наиболее важные федеральные министерства и ведомства, но и прокуратура во главе с Генеральным прокурором РФ.
По Конституции 1993 г., Генеральный прокурор должен назначаться и освобождаться от должности Советом Федерации по представлению Президента. Сначала Президент предпочитал назначать (и самостоятельно отставлять) исполняющих обязанности Генерального прокурора. Когда же Генеральный прокурор был, наконец, назначен Советом Федерации, то он оказался слишком независимой от Президента фигурой. Был создан прецедент временного отстранения Генерального прокурора от должности Президентом без решения Совета Федерации, а затем Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность этого прецедента.
Выяснилось, что в случае возбуждения уголовного дела против Генпрокурора кто-то непременно должен отстранить его от должности на время расследования. Причем вследствие пробела в Конституции и законодательстве издание акта о временном отстранении не отнесено к чьей-либо компетенции. Тогда Конституционный Суд постановил: «Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации».[67]
Конституционный Суд исходил из того, что Совет Федерации не вправе издать такой акт, так как Конституция не относит издание такого акта к его компетенции. Но Конституция не относит издание такого акта и к компетенции Президента. Более того, по Конституции в вопросах назначения и отставки Генерального прокурора Совет Федерации обладает решающими полномочиями. Исходя из правового принципа «кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему» (принцип а fortiori), следовало бы считать, что именно Совет Федерации, а не Президент, обязан издавать названный акт.
Но Конституционный Суд в этом деле руководствовался упоминавшейся уже презумпцией компетентности Президента Российской Федерации. О мотивах использования такой презумпции можно только догадываться. Вот одно из предположений: следует полагать, что осенью 1993 г. Президент обладал всей полнотой государственной власти. Затем он предложил народу и народ принял Конституцию, ограничившую власть Президента компетенцией других органов. Иначе говоря, часть государственно-властных полномочий перешла из компетенции Президента в компетенцию других конституционных органов государственной власти. Но полномочия, которые не отнесены к компетенции других конституционных органов, остались у Президента Российской Федерации, в его компетенции.
Презумпция компетентности Президента в данном контексте означает, что Президент компетентен издать любой акт, поскольку издание этого акта не отнесено к компетенции иного государственного органа.
Конституционный Суд установил, что во всех случаях, когда для исполнения Конституции и законов не обходимо издать некий акт, но никакой орган (в том числе и сам Президент) не компетентен издавать такой акт, то издание этого акта относится к компетенции Президента — в силу ч. 1 и ч. 2 ст. 80 Конституции.[68] Отсюда явствует, что к Президенту не применяется принцип «все, что прямо не разрешено, запрещено»; наоборот, в соответствии с практикой Конституционного Суда Президенту Российской Федерации разрешено все, что не запрещено.
Что касается Генерального прокурора, то он defactoподчиняется Президенту. Ибо, в противном случае, против Генерального прокурора может быть возбуждено уголовное дело, и тогда он будет отстранен от должности на время расследования, а на его место будет назначен исполняющий обязанности Генерального прокурора РФ.
Конституционный Суд последовательно проводит свою общую позицию о Президенте как реальном главе государства. Эта позиция предполагает, что Президент не только возглавляет власть исполнительную, но и непременно участвует в осуществлении власти законодательной.
Хорошо известно, что Конституционный Суд, устанавливая пределы нормотворческой компетенции Президента, подтвердил его полномочие издавать неподзаконные указы, т.е. такие, которые фактически имеют силу закона. Интересно, что и в этом вопросе Конституционный Суд руководствовался своим пониманием положений ст. 80 Конституции.[69]
Но еще более интересно, что одновременно Конституционный Суд сформулировал более общую позицию об участии в законодательном процессе главы исполнительной власти. Эта позиция раскрывает весьма необычные представления большинства судей Конституционного Суда о том, что такое разделение властей на законодательную и исполнительную. Поэтому некоторые фрагменты рассуждений Конституционного Суда заслуживают того, чтобы привести их дословно.
Постановление от 1.02.96 № 3-П по Уставу Читинской области гласит: «За главой администрации закрепляется прерогатива участия в законодательном процессе, а именно: ему направляется для рассмотрения и обнародования принятый Думой закон; он имеет право отклонить принятый Думой закон и направить его на повторное рассмотрение (отлагательное вето), в этом случае повторное рассмотрение закона, равно как и преодоление вето, обязательно для принятия такого закона. Тем самым исполнительная власть в лице Главы Администрации получает возможность влиять на законодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона, что соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт «д» статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации)».[70] В Постановлении от 30.04.96 № 11-П[71] есть примерно такой же текст (абз. 2 п. 8 мотив, части): «Нормы, устанавливающие право главы исполнительной власти субъекта РФ подписывать и обнародовать законы, принятые законодательным органом субъекта РФ, право отлагательного вето, которое преодолевается квалифицированным большинством голосов депутатов, не противоречат основам конституционного строя Российской Федерации. Участие главы исполнительной власти в законодательном процессе соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт «д» статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации)».