Рассматривая взаимоотношения между высшими органами государственной власти при реализации системы сдержек и противовесов, особое внимание необходимо обратить на структуру парламентов. Можно поддержать существующее мнение о том, что мажоритарный принцип, используемый в однопалатном парламенте, является недемократичным для плюралистических обществ, так как меньшинства, которым создаются препятствия в получении доступа к власти, будут чувствовать себя обделенными и дискриминируемыми. Мажоритарная модель в чистом виде имеет тенденцию к концентрации законодательной власти в одной палате, в то время как консенсусная модель характеризуется двухпалатными легислатурами.
Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, по нашему мнению, не только в множественности членов парламента (депутатов, сенаторов), но и в структуре - в двухпалатности. С теоретической точки зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Некоторые авторы описывают двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу между палатами парламента. Разделение властей - один из основных принципов демократической организации парламента.
Основополагающее место представительной ветви власти в реализации принципа разделения властей определяет нормативное закрепление ведущей роли парламента. Парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская Конституция 1787 г. постановляет: "Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов..." Согласно американской конституционной теории Конгресс является носителем "законодательной ветви власти". Подобное же положение содержит ст. 36 Конституции Аргентины: "Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу". Статья 26 Конституции Греции 1975 г. устанавливает: "Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом республики". В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской Конституции 1948 г.: "Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами". Весьма категорично определяет юридический статус парламента Конституция Японии 1947 г.: "Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства". Наконец, в ст. 45 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 г. сказано: "Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената". Конституция России устанавливает: "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации".
Выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можно предложить ее определение.
Представительная (законодательная) ветвь власти - ведущая из трех ветвей - согласно принципу разделения властей представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанную на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий.
2.2 Исполнительная власть в системе разделения властей
Происходящее усложнение процессов социального управления, не менее стремительное изменение реалий политико-правового мироустройства и обновление конкретных форм государственности, постоянная трансформация взаимоотношений между властными структурами внутри отдельно взятого социума и многие другие моменты, характеризующие современную общественную жизнь, требуют инновационного подхода к их научному осмыслению. Представляется, что некоторые, в том числе и основополагающие, постулаты классической, восходящей еще к Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют сегодняшней действительности и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении. Пересмотру, на мой взгляд, подлежат укоренившиеся в отечественной и зарубежной юридической науке представления о соотношении, взаимосвязи и взаимодействии трех основных властей - законодательной, исполнительной и судебной, и прежде всего об их значимости и роли в государственной системе общества.
В XVII - начале XX в. была популярна идея господства законодательной власти над исполнительной и судебной. Так, один из основоположников теории разделения властей - Дж. Локк считал, что в "конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются". Известны высказывания выдающихся американских конституционалистов Дж. Мэдисона и А. Гамильтона о том, что при республиканской форме правления законодательная власть должна доминировать над исполнительной. Видный русский юрист, депутат II Государственной Думы В.М. Гессен утверждал: "Обособление законодательной власти от властей подзаконных и господство ее над последними обусловлено, прежде всего, представительным характером ее организации"; "Господство законодательной власти, как власти верховной, является отличительным свойством правового государства..."; "Только парламентский строй, всесторонне подчиняющий правительственную власть законодательной, соответствует сущности демократического принципа, природе народовластия".
Следует заметить, что идея эта отнюдь не являлась чисто умозрительной, а, напротив, нередко находила вполне конкретное воплощение в государственно-правовой практике и в порядке обратной связи ею же подпитывалась. Дело в том, что баланс властей в той или иной стране на протяжении означенного периода никогда не представлял собой величину постоянную и неизменную; зачастую он менялся именно в пользу власти законодательной.
Идея господства законодательной власти над другими властями и сегодня находит поддержку среди некоторых отечественных правоведов, несмотря на то что во второй половине XX - начале XXI в. она устарела, противоречит действительному положению вещей. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин полагают, что ведущая роль законодательной власти в государственном механизме "обусловлена, во-первых, тем, что осуществляющий ее орган - парламент - получает легитимацию путем прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы) и выступает, таким образом, как орган народного представительства; во-вторых, тем, что эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другие ветви государственной власти. В другой работе В.Е. Чиркин пишет: "В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной".[21] Такую же позицию отстаивают авторы коллективной монографии "Правовое государство: реальность, мечты, будущее". В этой работе, в частности, отмечается: "В ходе взаимодействия властей какая-то власть все-таки должна выйти на первое место, занять главенствующее положение, иначе весь государственный механизм может оказаться в ситуации нездоровой борьбы за первенство. С нашей точки зрения, такой властью может и должна выступить власть законодательная в лице представительного органа или же самого народа (например, референдум). Приоритетное положение законодательной власти можно объяснить тем, что она формулирует основные направления внутренней и внешней политики, конструирует и закрепляет правовые масштабы.
Ее предписания, облеченные в форму законов, занимают главенствующее положение по отношению ко всем остальным нормам".
Принципиально иное мнение высказывает Г.Н. Чеботарев. Задаваясь вопросом, "совместимо ли сложившееся представление о разделении властей как властей не только самостоятельных, но и не подчиненных никаким другим властям с верховенством власти законодательной", он подчеркивает, что "само понятие "верховенство" предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что указанной совместимости быть не может". С.А. Авакьян также считает, что при практической реализации принципа разделения властей представительные органы верховенства не имеют. Развивая это положение, он отмечает, что "на вопрос о равенстве представительных, исполнительных и судебных органов или верховенстве одних над другими трудно дать однозначный ответ", ибо все они "занимают в системе свои ниши, а возможности воздействия друг на друга никак не могут использовать для того, чтобы поставить себя выше других".
Приведенные суждения Г.Н. Чеботарева и С.А. Авакьяна весьма показательны. Пожалуй, ныне в российской юридической науке наиболее распространено мнение, согласно которому в развитых в экономическом отношении, демократических странах законодательная, исполнительная и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга. "В пределах своей компетенции, - пишет Г.Н. Манов, - каждая власть самостоятельна, равна другим и независима от них, подчиняясь только закону".[22] Р.В. Енгибарян также полагает, что в правовом государстве существует баланс законодательной, исполнительной и судебной властей.[23] При этом если и наблюдаются отдельные отклонения с точки зрения равенства властей, то они рассматриваются скорее как исключения из правила, досадные и по сути своей случайные огрехи, подлежащие скорейшему устранению.