Другой формой контроля являются вопросы депутатов к членам Правительства с целью получения информационной справки или конкретных комментариев по интересующим депутатов фактам. Статья 38 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет за членами Правительства обязанность присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентом палаты.
Вопросы членам Правительства депутаты могут задавать на любом заседании Государственной Думы, на котором присутствуют члены Правительства, в том случае, когда существо рассматриваемых дел дает основания обратиться к министрам и другим руководителям ведомств за разъяснениями, уточнениями и информацией. Но для того, чтобы не ограничивать депутатов повесткой дня заседаний, а дать им возможность задавать любые необходимые, подсказанные самой жизнью вопросы, для того, чтобы не ожидать случайного появления членов Правительства на заседании Государственной Думы, для того, чтобы упорядочить работу с вопросами депутатов, был установлен «правительственный час».
Несмотря на то, что в действующей Конституции РФ институт парламентского контроля прямо не закреплен, исследователи данной проблемы констатируют, что в последнее время происходит скрытое расширение контрольных полномочий парламента, которое закрепляется федеральными законами. Так, Федеральный закон «О внешней разведке» (1996 г.)[33] содержит статью под названием «Парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации» (ст. 24). В Федеральном законе «О государственной охране»[34] также имеется норма, устанавливающая контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны, который призвано осуществлять Государственная Дума Федерального Собрания в пределах полномочий, определенных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами Российской Федерации.
Из сказанного следует, что закрепление за Государственной Думой Федерального Собрания контрольных полномочий становится все более нарастающей тенденцией в законодательстве последнего времени. И это не случайный фактор, а закономерная настоятельная потребность государственного строительства, которая должна быть реализована посредством законодательного закрепления реальных механизмов осуществления парламентского контроля[35].
Пожалуй, наиболее существенными контрольными полномочиями Государственной Думы Федерального Собрания по отношению к исполнительной власти являются право Государственной Думы давать согласие на назначение Президентом РФ Председателя Правительства, выражать недоверие Правительству, а также возбуждать вопрос об отрешении Президента РФ от власти.
Но, анализируя законодательство и практику его реализации, М.В. Баглай приходит к выводу, что реализация таких контрольных функций чревата неблагоприятными последствиями прежде всего для Государственной Думы. Вот что пишет по этому поводу М.В. Баглай в своем учебнике: «В желании не допустить назначения того или иного лица на должность Председателя Правительства РФ Государственная Дума может проявить настойчивость, отклоняя одну за другой кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ. Однако депутаты помнят, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ вправе не только назначить главу Правительства без согласия Думы, но и распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Эти конституционные положения обусловили разрешение острого правительственного кризиса в марте — апреле 1998 г.
Столь же «небезопасно» для депутатов злоупотребить выражением недоверия Правительству РФ, поскольку в случае если они в течение трех месяцев повторно выразят такое недоверие, то Президент РФ в ответ на это опять же может распустить палату. Получается, что вотум недоверия Правительству в первый раз бессмыслен, так как не обязывает Президента уволить Правительство в отставку, а во второй раз — при той же недостижимости цели — грозит еще и роспуском Думы. «Дамоклов меч» роспуска, таким образом, постоянно сдерживает желание депутатов Государственной Думы добиваться смены Правительства.
Думе следует опасаться осложнения отношений с исполнительной властью еще и потому, что Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед ней вопрос о доверии Правительству. А если Дума в этом случае выразит недоверие, то она может быть распущена Президентом РФ. Президент и Правительство в силу данного конституционного положения (ч. 4 ст. 117) получают сильное средство воздействия на депутатов»[36].
Определенной формой контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следует считать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении Президента РФ от должности. Однако решение этого вопроса зависит не от одного Федерального Собрания. Чрезмерная усложненность процедуры отрешения Президента от власти практически лишает Федеральное Собрание реальных возможностей реализовать свое право контроля в отношении Президента.
По мнению М.В. Баглая, критика исполнительной власти является главным содержанием контрольных функций Федерального Собрания[37]. А если учесть практику последних лет, когда не только устная, но и критика в средствах массовой информации и других публичных выступлениях остается без реагирования по принципу: «А Васька слушает, да ест», — то становится грустно.
Если у парламента из контрольных функций есть только право критиковать, то что остается от суверенной власти народа, от власти его представительного органа — Федерального Собрания?
Как бы отвечая на эти и другие возможные вопросы по этому поводу, М.В. Баглай пишет: «Когда говорят о парламентском контроле, то прежде всего имеют в виду право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной. Таким полномочием всегда и в полном объеме обладают парламенты в государствах с парламентской формой правления. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то их парламенты этими полномочиями не обладают или обладают в урезанном виде, чем достигается стабильность органов исполнительной власти»[38].
Поскольку Россия считается одними президентской, другими — полупрезидентской республикой, то урезанность контрольных полномочий Федерального Собрания оправдывается достижением стабильности исполнительной власти. Но этот довод не выдерживает критики. Во-первых, при отсутствии эффективных мер со стороны парламента осуществлять действенный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, мы наблюдали в «эпоху Ельцина» довольно частую смену правительств РФ. А во-вторых, и это главное, как быть народу и его представительному органу государственной власти — Федеральному Собранию в том случае, если органы исполнительной власти (Президент и Правительство) бездействуют или действуют, но не в том направлении, в каком это необходимо обществу и государству, когда их работа абсолютным большинством граждан и представительным органом власти признается неудовлетворительной? Действующая Конституция РФ и другие законы ответа на эти вопросы, к великому сожалению, не дают. Вот почему все громче и громче раздаются голоса ученых, депутатов, общественности о необходимости внесения существенных изменений в баланс распределения государственной власти в пользу Федерального Собрания и наделения его полномочиями, которые бы позволили ему реально и эффективно выполнять контрольную функцию[39]. Хочется надеяться, что Государственной Думе четвертого созыва и вновь избранному Президенту РФ удастся решить эту нелегкую задачу в ближайшее время законодательным путем.
Эту надежду выразил и бывший Председатель третьей Государственной Думы Г.Н. Селезнев: «Если говорить о том, что надо изменить принципиально, то мы, депутаты, настаиваем на расширении полномочий Думы. Как это сделать — через Конституционное Собрание или в соответствии с существующей схемой внесения поправок в Конституцию— покажет время. Я не устаю повторять, что Думе должно быть предоставлено право контроля за исполнением законов. Сегодня эти права есть у Генеральной прокуратуры, у Минюста, но только не у депутатов. А между тем, именно нам избиратели предъявляют претензии в том, что центральная и местная исполнительные власти не выполняют те законы, которые принимает Государственная Дума. Естественно, речь не идет о том, чтобы контролировать все действующие в стране законы — на это у нас не хватит ни людей, ни средств, но есть принципиальные, касающиеся буквально каждого человека, законы, соблюдение которых депутаты просто обязаны контролировать. Необходимо сделать все, чтобы побыстрее оформить такую поправку к Конституции, убедить Президента в ее необходимости и важности. Ведь подобный парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти будет очень полезен главе государства. Правительство должно постоянно держать экзамен по исполнению федеральных законов. Президент не может не быть заинтересован в том, чтобы законы, после того как он их подпишет, исполнялись в полном объеме. Пока, к сожалению, так происходит далеко не всегда»[40].