Правовой статус парламента определяется существующей в государстве формой правления. Конституция РФ 1993 года учредила Федеральное Собрание как представительный орган, осуществляющий законодательную власть в Российской Федерации.
Представительный характер Федерального Собрания РФ заключается в том, что Федеральное Собрание призвано выражать интересы и волю народа Российской Федерации. Народное представительство реализуется путём проведения периодических и свободных выборов. Последние направлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей[7].
Характеристика Федерального Собрания в качестве законодательного органа означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, то есть правовые акты высшей юридической силы. Ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят парламентом. Федеральное Собрание обладает неограниченной компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Конституционно-правовой статус Федерального Собрания РФ складывается из совокупности конституционных норм, характеризующих его положение в системе органов государственной власти. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания РФ включает в себя следующие элементы:
¨ правовые нормы, определяющие порядок выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации;
¨ правовые нормы, устанавливающие компетенцию Федерального Собрания;
¨ правовые нормы, регулирующие внутреннее устройство и порядок работы Федерального Собрания.
Компетенция Федерального Собрания РФ складывается из функций (основных направлений деятельности) и полномочий (конкретных прав и обязанностей), которыми он обладает как орган, призванный осуществлять законодательную и представительную власть в конституционном механизме разделения властей.
Мировая практика функционирования парламентских институтов выработала три классические функции, свойственные парламентам:
1) принятие законов;
2) утверждение бюджета;
3) контроль за правительством.
Содержание третьей функции парламента различается в зависимости от существующей в данной стране формы правления. Так, в странах с парламентарной и смешанной формами правления понятие контроля подразумевает в первую очередь институт парламентской ответственности правительства. Президентским республикам такой институт неизвестен. Однако в президентских республиках (как и в парламентарных) существуют другие способы контроля за исполнительной властью. К ним, в частности, относятся: участие парламента в формировании правительства, дебаты по политике, проводимой правительством, парламентские расследования и слушания, депутатские запросы и т.д.
Контрольные функции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства РФ, предоставленные ей Конституцией РФ, сводятся к следующему:
¨ Государственная Дума вправе решать вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 103 Конституции РФ), однако выражение недоверия Правительству РФ не влечет его автоматическую отставку. Вопрос об отставке Правительства РФ решает Президент РФ (ст. 117 Конституции РФ);
¨ Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (ст. 103 Конституции РФ);
¨ Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для осуществления контроля за исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ);
¨ Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ);
¨ депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации вправе обращаться к Правительству РФ с депутатским запросом[8].
Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечает на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентом палат.
Компетенция Федерального Собрания, кроме законотворческой функции, которая является исключительным полномочием Федерального Собрания в целом, реализуется через раздельную (специальную) компетенцию его палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Специальная компетенция предусматривает право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме.
Федеральное Собрание состоит из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума является палатой общенародного представительства, а в Совете Федерации реализуется представительство субъектов Федерации. Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает самостоятельность палат по отношению друг к другу, которая выражается в различном порядке образования Государственной Думы и Совета Федерации, в различной компетенции каждой из палат, разной роли в законодательном процессе, в отсутствии единого координирующего органа Федерального Собрания, в раздельном порядке заседания Совета Федерации и Государственной Думы (ст. ст. 102, 103 Конституции РФ).Конституция РФ предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (ч. 3 ст. 100).
Двухпалатность Федерального Собрания РФ формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая - второй или одна нижней, а другая - верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собрания РФ рассматриваются как части единого парламента и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же время нельзя не отметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому более заметна в общественной жизни[9].
Это очевидное обстоятельство привело к тому, что, в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом. Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизирован.
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (всего 176 членов). При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок - 4 года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет.
Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. Этими законами являются Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[10] и Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ (в ред. от 21.07.2007) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[11].
Работа палат Федерального Собрания РФ строится на следующих принципах: законность (легитимность) деятельности парламента; постоянная деятельность палат; раздельная работа палат (за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 100 Конституции РФ); открытость работы палат; коллегиальность работы палат.
По общеполитическим, социально-экономическим и международным вопросам Совет Федерации и Государственная Дума могут выступать с заявлениями и обращениями. Заявления и обращения палат Федерального Собрания имеют не юридическое, а скорее политическое значение и выражают позиции палат по вышеперечисленным вопросам.
Порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального Собрания определяется Федеральным законом от 14 июля 1994 года. "О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных Конституционных законов, актов палат Федерального Собрания"[12]. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после их принятия. Официальным опубликованием акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.
1.3 Субъекты права законодательной инициативы
Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению.
Поскольку законодательный орган не должен, да и не может рассматривать в качестве законопроектов предложения о совершенствовании законодательства, поступающие от любых лиц. Конституция, опираясь на имеющуюся практику, четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа. Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, а также отдельные граждане имеют возможность вносить свои инициативные законопроекты только через субъектов, наделенных этим правом.'