Россия и без того с трудом выходит из сферы влияния унитаризма, свойственного формам государственного устройства советского периода, ее взаимоотношений с субъектами федерации базируются на конституционных гарантиях, препятствующих чрезмерной централизации государства и обеспечивающих создание региональных и местных структур управления, которые берут на себя бремя осуществления функций, ранее принадлежавших унитарному центру. В этих условиях возрождение «унитарной идеи» как тенденции укрепления основ государства означало бы отказ от тех новых тенденций» которые ведут к обновлению государственного устройства России именно как федеративного государства. 4.3 Проблемы федерализма в Российской Федерации
Не менее актуальными для российской государственности являются сегодня проблемы федерализма, которые, как показывает исторический опыт, будучи не разрешенными, несут в себе скрытую угрозу существованию государства, служат идеологической основой вооруженных конфликтов, гражданских войн. Проблемы взаимоотношений федерального центра (в лице Союза Советских Социалистических Республик, Российской Федеративной Социалистической Республики или сегодняшней Российской Федерации) и ее субъектов существовали и будут, видимо, существовать всегда в силу объективных противоречий между этими двумя сторонами, когда центр стремится для усиления государства и укрепления государственной власти максимально сосредоточить управление, по крайней мере, наиболее значимыми сферами общественной жизни в своих руках, а субъекты федерации стремятся к самостоятельности и независимости в решении тех или иных вопросов. Поэтому проблемы федерализма в Российской Федерации видятся не в наличии этих противоречий, которые вполне поддаются цивилизованному разрешению, а в их обострении. Причины такого обострения кроются в вызванном после прекращения существования СССР в переходный период ослаблении центральной власти и межрегиональных связей, прежде всего экономических, росте центробежных процессов, ведущих к административной самоизоляции субъектов федерации, росту национализма, стремлений к самоопределению не только внутреннему, но и внешнему. Поэтому проблемы федерализма можно с уверенностью охарактеризовать как проблемы сохранения единого целостного федеративного российского государства.
Сегодня мы можем наблюдать и военное решение проблемы обеспечения целостности России (Чеченская Республика), и цивилизованное, т.е. правовое разрешение проблем взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов. Так, в марте 2002 года Конституция Республики Татарстан, закреплявшая до этого статус данной республики как самостоятельного государства - субъекта международного права - высшим законодательным органом этого субъекта Российской Федерации была приведена в соответствие с Конституцией РФ. На устранение этого несоответствия в законодательстве Татарстана потребовался слишком долгий период времени, но в процессе устранения этих противоречий более важными явилось все-таки соблюдение паритетов во взаимоотношениях, уважение национального самосознания татарского народа, обоюдное понимание проблемы и ее юридическое решение без применения армии, разного рода санкций или иных средств принуждения.
С удовлетворением хочется отметить, что существующие проблемы российского государства, связанные с его федеративным устройством, не имеют национальной или националистической окраски. Можно считать, что гарантированные международным и российским Законодательством права на национальную самобытность, пользование национальным языком и другие связанные с этим права народов, населяющих Российскую Федерацию, в том числе малых народов, в значительной мере реализованы фактически. Что, конечно, не исключает возможность дальнейшего совершенствования соответствующих норм права.
Однако помимо своего глобального характера, связанного с сохранением Российской Федерации как федеративного государства, проблемы федерализма имеют и другие стороны своего проявления. В частности, это проблемы обеспечения единства законодательства и законности на всей территории Российской Федерации, проблемы фактического обеспечения предусмотренного Конституцией РФ единства государственной власти.
Видимо, наличие этих проблем послужило одним из факторов, побудивших Президента РФ на принятие решения о введении института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, призванного усилить вертикаль государственной власти. В этих же целях предпринимаются попытки на законодательном уровне создать правовые основания и процедуры, позволяющие, например, Президенту РФ отстранять от должности губернаторов, нарушивших закон.
Большая роль в обеспечении единства законодательства и законности на территории Российской Федерации должна быть отведена органам прокуратуры. Прокуроры на местах должны, не оглядываясь на местные органы власти, в соответствии с положениями федерального законодательства принимать все предусмотренные законом меры к опротестованию и отмене нормативно-правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству.
Кроме того, значительную роль в укреплении российского государства и разрешении проблем федерализма должен сыграть реформированный Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, состоящий из представителей каждого субъекта Российской Федерации, которые как никто знают и понимают сущность и истоки этих проблем, а значит, лучше кого бы то ни было должны знать пути и средства их преодоления.
Унитарная форма государственного устройства имеет место во многих странах. Она характеризуется единой структурой государственного аппарата на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство распространяют свою юрисдикцию на территорию страны. Их компетенция (функциональная, предметная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограничивается полномочиями каких-либо местных органов. Вместе с тем эта компетенция может быть распределена (по некоторым вопросам) между центром и местами, как правило, на договорной или конституционной основе.
В унитарном государстве осуществляется централизация всего государственного аппарата его деятельности и вводится прямой либо косвенный контроль над местными органами.
Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и в разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначенными представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти. В зависимости от того, какой вид контроля осуществляет центральная власть за местными органами, различают централизованные и децентрализованные унитарные государства. В некоторых же унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одной или нескольким административно-территориальным единицам. Такое унитарное государство характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений. Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических и др.). Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономии допускается только в пределах, установленных центральной властью. В унитарном государстве может функционировать и местное самоуправление, действовать муниципальные органы.
Федеративная форма государственного устройства является еще более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.
Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единою целого. Оно состоит из территорий субъектов (членов) федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из ее состава? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в Конституции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Действительно, отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта (федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа наций на самоопределение.