2. Постулат средств. Достижение даже самой благородной цели не обходится без использования «болезненных» средств, и цивилизованное реформирование предполагает, что о них необходимо говорить заранее и, более того, пытаться защитить общество от их воздействия. Все эти средства перечислить вряд ли возможно, но те из них (особенно социально неприлекательные), без которых реформы не могут состояться в принципе, необходимо закрепить законодательно и тем самым перевести из зоны политических провокаций в зону конструктивных действий.
3. Постулат стабильности. Ни одна реформа не должна стимулировать кризис, вести общество от «плохого» к «хорошему» через «худшее». Подобное позволить себе могут только политические экстремисты.
4. Постулат цены. Каждый реформатор обязан объявить цену, которую общество заплатит за перемены. Цена реформы - четкое количественное выражение тех предельно допустимых нагрузок на общество и среду его жизнеобитания, которое необходимо открыто объявить и за пределы которого переступать нельзя. Если политика реформ приводит к тому, что объявленный предел (уровень жизни, уровень безработицы, спад производства и т.д.) нарушен, реформаторам надлежит либо задействовать альтернативный вариант реформ, либо подавать в отставку.
5.Постулат альтернативы. Чтобы реформа стала необратимой, на каждом ее шагу полезно предусмотреть альтернативные решения (варианты) и в случае необходимости включать резервные механизмы изменения тактики, временного отступления и перегруппировки сил. Реформа призвана быть гибкой, и если утверждают, что альтернативы предполагаемому реформационному шагу нет, перед нами - не реформа, а очередной «казарменный» вариант, марш к «дальнейшим успехам». Альтернативы не может быть только тому, что записано в законах и в других нормативных актах о конкретных реформационных действиях.
6. Постулат ответственности. Те, кому народ доверяет проведение реформ (избранники на всех уровнях - от депутатов до президентов), и те, кого для этого же нанимают (администрации и правительства), должны лично отвечать за соответствие заявленных целей и цены реформаторства реальным параметрам жизни общества.
7. Постулат правовых гарантий. Если реформа не проводится «на штыках», каждый ее шаг необходимо узаконить и правообеспечить. Законодательная и исполнительная власти обязаны исходить из того, что лучше не принять новый закон, чем нарушить только, что принятый. Если все же принято абсурдное решение (закон, указ, постановление и др.), то отменяющим его правовым актом следует обеспечить всесторонние компенсации, тем правопослушным юридическим и физическим лицам, которые в этот абсурд поверили и начали соответствующим образом действовать.[3]
Любая реформа является цивилизованной в той мере, в какой реализуются описанные постулаты. В этой связи достижение самой благой цели через длительный период нестабильности, приводящий государство к развалу, а народ к вымиранию, есть акт реформационной дикости и политического безрассудства.
3. Принятие Закона о реформе
реформа государство антикризисное управление
Узаконение (легитимизация) преобразующих действий - не просто один из важнейших признаков, но и главное основание проведения любых реформ. В новейшей истории кардинальные реформы, как правило, открываются общегосударственным правовым действием (от деклараций до референдумов), очерчивающим контуры преобразований и технологию их исполнения.
Радикальной (и отвечающей принципам демократии и правового государства) реализацией требованиям легитимизации у нас могло бы стать принятие Закона РФ о реформе, регламентирующего содержание, условия и порядок реформирования. Если бы это сделано, наконец-то появились правовые гарантии необратимости реформ и ответственности за их проведение, а также гарантии их поддержки обществом. Накопленный опыт первых реформационных лет не должен пропасть даром. Следует закрепить начатое и позаботиться о будущем. Важно сделать выбор между организацией цивилизованных (социально оправданных) реформ и постоянными политическими импровизациями, неизбежно оборачивающимися общероссийскими конфликтами.
Закон о реформе должен выполнять три основные задачи:
1 . обозначить главное содержание и те опорные позиции реформы, отступления от которых недопустимы независимо от политических соображений президентской, парламентской или правительственной властей;
2.описать ключевые процедуры проведения реформ;
3.определить социальные гарантии реформирования и ответственность за их обеспечение.
Подобный закон логичен в форме федерального нормативного акта, рассчитанного на действие в течение пяти - шести лет (ведь каждая реформа должна иметь начало и окончание).
Реформа, определенная в понятиях этого документа, общеобязательна, и после его принятия она перестает быть «прихотью» исполнительной или представительной власти. Все предписываемое Законом надлежит исполнять, а за противодействием автоматически следуют жесткие санкции. Столь же противозаконными должны считаться действия, приводящие к нарушению записанных социальных гарантий. Если предлагаемый реформационный шаг эти гарантии нарушает, он должен быть заменен альтернативным.
Содержательно Закон РФ о реформе можно охарактеризовать по следующим позициям: а) цель реформ; б) средства ее проведения; в) предельно допустимые издержки реформирования; г) гарантии выживания; д) региональные или отраслевые различия; е) ответственность за реформу.
Цель реформы. Именно Закон должен определить то, что все реформационные действия подчиняются одной цели - достижению социально, экономически и экологически благополучного общества. Учитывая реальную кризисную ситуацию, надлежит зафиксировать и временные этапы достижения цели (стабилизации и т.д.),
четко описать сущность каждого из них и их последовательность. История и настоящее свидетельствуют: далеко не каждая реформа оборачивается народным благом.
Средства проведения реформ. Главные рычаги и условия достижения цели - приватизация и либерализация цен, частичная коммерциализация социальной сферы, защита предпринимательства, формы и методы иностранного участия в российской экономической жизни - должны получить статус законных и неотвратимых. При этом их следует назвать системно, «в связке», введя последнюю в Закон и создав тем самым важнейшую предпосылку необратимости реформ. Именно предлагаемый закон мог бы раз и навсегда решить вопрос о тех дополнительных и экстраординарных мерах для защиты реформы (в том числе «обращениях к народу» или референдумах), воздействие которых на ее судьбу непредсказуемо.
Предельно допустимые издержки реформирования. В Законе предстоит выделить строго ограниченное число важнейших социально-экономических параметров (показателей), характеризующих благосостояние народа: физиологически необходимый уровень потребления; безработица и уровень бедности; и др. Необходимо (хотя это и тяжело морально) определить и зафиксировать на один - два года такие количественные выражения данных параметров, которые общество (в лице народных избранников) с учетом жизненных реальностей может считать последней чертой (за ней начинаются необратимые процессы деградации). Это - те предельные социально-экономические издержки, которые сопрягаются с ценой реформирования.
Гарантии выживания. Они должны быть определены Законом в форме экономико-правовых регуляторов процесса преобразований, автоматически включаемых при выходе за пределы допустимых социальных издержек реформирования. Так, при выявлении предельного уровня безработицы надлежит сразу же начать реализацию резервных программ создания дополнительных рабочих мест, переквалификации, а при фиксации предельно допустимого уровня бедности -программ рационального потребления, специальных дотаций. Закон также регламентирует: если задействование резервных программ (или проведение иных акций) после официального признания представительными органами факта превышения социальной цены реформирования не дает эффекта в течение определенного времени, соответствующие исполнительные органы должны либо получить согласие еще на один вариант, либо быть отправлены в отставку.
Закон призван установить: все другие реформационные правовые акты содержат резервные варианты каждого шага преобразований. Что, к примеру, необходимо делать, если предложенная налоговая система не позволяет собрать расчетную сумму налогов или явно тормозит развитие предпринимательства? Как быть, если меры по борьбе с монополизмом не дают результата? Ответы на эти и многие другие вопросы нельзя выносить за рамки законодательных актов, решать конъюнктурно или поспешно.
Региональные (отраслевые) различия. В условиях проведения реформ региональные или отраслевые различия неизбежны, и естественно, что процедура их учета должна определяться тем же Законом. Это крайне важный аспект предлагаемой технологии регулирования процесса преобразований.
Дополнительные гарантии, принимаемые субъектами Федерации, сопрягаются Законом либо с местными резервами, либо со специальными государственными дотациями (субсидиями), санкционированными высшими федеральными представительными органами. Региональные различия следует закрепить в нормативных актах субъектов Федерации, и за реализацию таких актов последние должны нести ту же полноту ответственности, что и федеральные власти за соблюдение общероссийских предельно допустимых социальных издержек реформирования.
Ответственность за проведение реформы. Рассматриваемый законодательный акт призван персонифицировать (закрепить) за отдельными руководителями уровней власти, всю полноту ответственности за проведение в жизнь принятых законов и указов. Не только депутаты или средства массовой информации, но и сами ответственные лица обязаны ставить исполнительную и представительную власти в известность о затруднениях в реализации нормативного акта. О конкретных виновниках, о достижении предела допустимых социальных (социально-экологических) издержек реформирования и о включении в этой связи тех или иных резервных механизмов. По данному поводу должны приниматься немедленные и адекватные решения, которые в совокупности обеспечат постепенный и плавный ход реформ.