В ходе реформы федеральный центр фактически защищал местное самоуправление от притязаний органов государственной власти субъектов Федерации. Органы местного самоуправления нередко апеллировали к центральной власти в своей борьбе с губернаторами или главами республиканской власти. По мере укрепления «вертикали власти» статус субъекта Федерации и местного самоуправления стал более определенным, было снято политическое напряжение в отношениях между региональной и местной властью. Центр дал понять, что вопросы политической борьбы не должны стоять на повестке дня в деятельности региональных и местных властей. Политика федеральной власти была направлена на формирование схемы, при которой регионы и муниципалитеты должны заниматься делами подведомственных территорий строго в рамках своей компетенции. Однако нерешенными до сих пор оставались вопросы, связанные с принципиальным отличием сфер деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, с одной стороны, и муниципальных органов — с другой.
Так, сфера деятельности муниципальных органов формировалась постепенно. В 1990-е гг. распространенной была практика «перекладывания» на муниципальные органы ответственности за выполнение решений, принятых на государственном (федеральном или региональном) уровне без соответствующего финансирования (практика «нефинансируемых мандатов»). Это, несомненно, ограничивало возможности тех муниципалитетов, которые стремились реализовать свою самостоятельность в процессе хозяйственно-экономической деятельности.
Кроме того, как отмечают исследователи, отсутствие четкого разделения полномочий и обоснованного распределения расходов и доходов «способствовало росту иждивенческих настроений, отстранению некоторых органов местного самоуправления от исполнения своих прямых обязанностей»[17].
В конце 1990-х — начале 2000-х гг. в регионах сложились два полярных мнения о перспективах местного самоуправления. Первое мнение исходило, как правило, от руководства субъектов Федерации, которые предлагали сужение сферы местного самоуправления и расширение сферы влияния государственной власти вплоть до передачи ей всей социальной сферы, разумеется, с соответствующим финансированием. Другое мнение инициировалось муниципальными органами, располагающими положительным результатом своей деятельности, которые рассчитывали на урегулирование объемов полномочий, ресурсов, совершенствование законодательства и т. д.
За первое десятилетие реформирования института местного самоуправления в России появился целый ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в муниципальной сфере. Однако эти нормативные акты, принятые в разное время во многом противоречили друг другу; многие вопросы, связанные с правом передачи органам местного самоуправления ряда государственных полномочий, оставались нерешенными. Как результат, в начале 2000-х гг. на менявшую свое направление муниципальную реформу смотрели с глубоким пессимизмом.
Итак, неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую. Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[18]. Собственно этот закон позволяет констатировать появление в России национальной модели местного самоуправления.
Раздел II. Современное состояние реформы местного самоуправления:
основные итоги переходного периода
Основные цели реформы системы местного самоуправления в России 2000-х гг. состояли, во-первых, в приближении власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации муниципальных образований низового уровня — сельских и городских поселений, во-вторых, в четком разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов — муниципальных районов, сельских и городских поселений), в-третьих, в разграничении расходных обязательств между уровнями публичной власти[19]. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ реформа местного самоуправления вступила в фазу, результатом которой должно стать существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению, в том числе и через следующие механизмы: создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.
В результате реформы территориальную основу местного самоуправления, осуществляющегося на всей территории РФ, составляют муниципальные образования, которые функционируют на двух уровнях: муниципальный район — несколько городских и/или сельских поселений (сельское поселение — один или несколько сельских населенных пунктов, городское поселение — один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа); городской округ — городское поселение, не входящее в состав муниципального района; внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга)[20].
В этой связи базовым уровнем местного самоуправления стал именно поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения». Другими словами, только тогда, когда местные сообщества станут воспринимать органы местного самоуправления как выразителей собственных интересов, а не как управляющую надстройку, местное самоуправление станет эффективной силой, способной решать в стране проблемы самого широкого спектра. Все предпосылки для решения данной задачи сегодня уже есть: это и формирование муниципалитетов на уровне сельских и небольших городских поселений, и проводимая государственная политика, которая все больше ориентирует людей на необходимость участия в общественных процессах, в том числе и через формирование органов местного самоуправления[21].
Уже на стадии подготовки реформы было очевидно, что процесс становления местного самоуправления по своей природе не может являться «самостоятельной реформой», а должен рассматриваться и проектироваться как неотъемлемая часть процесса государственного строительства, поэтому он должен осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства государственности в целом, т. е. строительство федеративного государства, создание системы органов государственной власти и становление института местного самоуправления должны координироваться. Главный уровень координации в этом случае — уровень взаимодействия ветвей власти. Вследствие этого в ходе реформы затрагивался широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной, экономической, экологической и другим сферам. Перечисленные вопросы относятся к предметам совместного ведения. Таким образом, реформа потребовала высокого уровня координации действий федеральных и региональных структур государственной власти.
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Правовое регулирование местного самоуправления подчинено строгой иерархии. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы, причем наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации. В числе международных правовых актов можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления[22]. Россией эта Хартия была ратифицирована в 1998 году.
Федеральный закон № 131-ФЗ, вступивший в силу 1 января 2009 г. (со времени его принятия 06.10.2003 г. до вступления в силу Законом был установлен переходный период), заменил одноименный Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года. Новый Федеральный закон носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон № 131-ФЗ обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства[23]. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации. Действительно, в конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них: Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы Российской Федерации.