Активным инициатором многих из них выступила Московская областная Дума. Одно из подготовленных предложений — по вопросу наделения субъектов Российской Федерации правом устанавливать вопросы местного значения конкретных муниципалитетов.
Проведенный мониторинг выявил, что ключевой проблемой на данный момент является финансовое и имущественное обеспечение полномочий муниципальных образований.
Бюджетным кодексом Российской Федерации в принципе не решена проблема обеспечения наполняемости и сбалансированности местных бюджетов.В доходах муниципальных образований местные налоги не превышают 10 процентов, а межбюджетные трансферты доходят порой до 50 и более процентов.Органы местного самоуправления не могут вести среднесрочное бюджетное планирование, реализовывать сколь-нибудь значимые социальные проекты, выходящие за рамки года, исполнять в полном объеме свои обязательства перед гражданами. В такой ситуации говорить о самостоятельности местных бюджетов не приходится.
Другая проблема связана с постоянным расширением перечня вопросов местного значения и увеличением объема расходных обязательств без соответствующего увеличения доходной базы местных бюджетов.За последние годы число вопросов местного значения по сравнению с исходным их перечнем увеличилось для муниципальных районов и городских округов на одиннадцать, а для сельских и городских поселений — на двенадцать позиций, или в полтора раза.
Неопределенность в дальнейшей корректировке перечня вопросов местного значения порождает проблему, связанную с реализацией норм ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ. Речь идет о необходимости приватизации или отчуждения так называемого непрофильного имущества в срок до 1 января 2012 года, которое, при очередном наделении муниципалитетов дополнительными полномочиями, может стать необходимым.
Всем хорошо известна высокая степень износа большинства объектов муниципального имущества. В том числе коммуникаций, жилищного фонда, социально-культурных объектов. Многие из них требуют больших затрат на капитальный ремонт, некоторые вообще мало пригодны для эксплуатации.Однако это имущество передается по цепочке на местный уровень без какого-либо возмещения дополнительных расходов, связанных с использованием такого имущества. Это также усугубляет финансовые проблемы муниципальных образований.
Еще одна серьезная проблема заключается в том, что многие объекты недвижимого имущества не прошли государственную регистрацию, большинство муниципальных предприятий не зарегистрировано как единый имущественный комплекс.
Учитывая финансовые возможности местных бюджетов, обеспеченность кадрами и многочисленность объектов муниципального имущества, можно с уверенностью предположить, что требование 131-го Федерального закона и гражданского законодательства о необходимости инвентаризации, оценки, оформления технической документации, кадастровых планов и проведения других процедур также не могут быть, и не будут выполнены в установленный законодательством срок.
Вызывает серьезную озабоченность и реорганизация системы жилищно-коммунального хозяйства.
Важно обратить внимание на интеграционные процессы. В условиях, когда отдельные муниципальные образования не могут самостоятельно обеспечить население соответствующими услугами, у них есть дополнительный способ решения этого вопроса через слияние с более развитыми, прежде всего в экономическом плане, муниципальными образованиями.
Этот процесс наблюдается в Московской области. Финансово слабые муниципальные образования тянутся к более крепким. Но сама эта процедура федеральным законодательством должным образом не урегулирована. Она регламентируется только одной статьей закона о местном самоуправлении. При этом субъектам не предоставлено право дополнительно регулировать эту сферу и устанавливать базовые принципы для решения территориальных вопросов.В связи с этим целесообразно предоставить субъектам полномочия по законодательному регулированию организации местного самоуправления, в том числе и в территориальных вопросах.
Существует явный дефицит профессионально подготовленных кадров для решения сложных, разноплановых задач местного самоуправления, в первую очередь — вопросов финансирования. Непозволительно доверять формирование местных бюджетов неподготовленным специалистам. А надеяться на то, что органы местного самоуправления уже сейчас будут в полной мере обеспечены сотрудниками с должной квалификацией и опытом работы не приходится.
Помимо несовершенства законодательства, существуют и недоработки в деятельности муниципальных образований. Органы местного самоуправления обладают реальными механизмами для того, чтобы навести порядок в деле наполнения местных бюджетов. В частности, с целью получения доходов от налогов на землю органам местного самоуправления необходимо осуществлять тесное взаимодействие с органами кадастрового учета для получения необходимой информации о регистрации прав на земельные участки.
Нередко отсутствует статистическая база для осуществления расчетов по бюджетам поселений. Трудно оценить экономический потенциал поселения при отсутствии данных о текущей деятельности территориально обособленных структурных подразделений крупных предприятий, расположенных на их территориях, но зарегистрированных в другом муниципальном образовании области и даже другом регионе страны.
Абсолютно ясно, что дальнейшее продвижение муниципальной реформы существенно осложнено явлением мирового финансово-экономического кризиса.
Перейти на новую систему отношений с перераспределением и исполнением дополнительных полномочий сам по себе сложный процесс даже при стабильной экономике, а после кризиса это будет сложнее вдвойне.
Реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Московской области (да и на всей территории Российской Федерации) требует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственной политики.
Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти.
С 1 января 2009 года на всей территории Российской Федерации вступил в силу в полном объеме Федеральный закон № 131-ФЗ[11].
Московская область выступила одним из инициаторов установления переходного периода при реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до конца 2008 года, мотивируя эту поправку в Федеральный закон необходимостью более тщательной подготовки проведения муниципальной реформы. В течение переходного периода Московской областной Думой, Правительством Московской области, центральными исполнительными органами государственной власти Московской области по своим направлениям, Советом муниципальных образований и главами муниципальных образований была проведена масштабная работа по подготовке и реализации реформы местного самоуправления.Все задачи, поставленные перед субъектами Российской Федерации Федеральным законом № 131-ФЗ, в Московской области выполнены.
I. Были проведены необходимые мероприятия по реализации муниципальной реформы.
1) Создана двухуровневая модель местного самоуправления.К имевшимся 79 муниципалитетам в Московской области добавились 299 вновь образованных поселений. Таким образом, количество муниципальных образований Московской области увеличилось в 5 раз и составляет 378. Среди них: 36 муниципальных районов, 36 городских округов, 114 городских поселений и 192 сельских поселения.
Московской областной Думой принято 69 законов Московской области о статусе и границах муниципальных районов и городских округов.
2) Сформированы органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.
Приняты все необходимые законодательные акты Московской области о выборах и обеспечено избрание 378 глав и 4 950 депутатов представительных органов. Сформированы администрации всех вновь образованных поселений.
Итогом выборов 1 марта 2009 года в 35 муниципальных образованиях стало избрание 25 глав муниципальных образований (в том числе, подтвердили доверие избирателей 17 глав, вновь избрано — 8). Замещено 369 мандатов в 23 Советах депутатов муниципальных образований Московской области. Явка избирателей на выборы в среднем по области составила более 40%.
3) Разграничены полномочия между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений. Ключевым положением Федерального закона № 131-ФЗ является четкое разграничение полномочий между поселениями и муниципальными районами.
На переходный период субъектам Российской Федерации было предоставлено право самим определять объем полномочий конкретных поселений своими законами. В этой связи Московской областной Думой был принят Закон Московской области № 231/2005-0З[12], закрепивший за поселениями полномочия по решению 18 вопросов местного значения.
Для того чтобы понять перспективы реализации реформы в Московской области Московской областной Думой была поддержана инициатива ряда муниципальных образований о поэтапной передаче им полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Так, в соответствии с принятыми законами Московской области в 2007 году четырем поселениям (городским поселениям Мытищи и Пироговский, сельскому поселению Федоскинское Мытищинского муниципального района; городскому поседению Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района) были переданы для решения всех вопросов местного значения, кроме бюджета и налогов.Проведенный анализ показал, что первые годы работы по новому закону с частично переданными полномочиями под контролем районов стали хорошей школой управления для вновь образованных поселений. Это позволило не допустить «вакуума местной власти» и сбоев в предоставлении муниципальных услуг населению.