Право на жилищное обеспечение военнослужащих в научной литературе выделяют как право на один из видов материального обеспечения,[24] или материального содержания.[25]
По мнению А.А. Синицы, право на жилищное обеспечение военнослужащих включает три различных понятия, а именно: право на квартирное довольствие, право на жилище, право на льготы, в связи с чем понятия "право на жилище" и "право на квартирное довольствие" не тождественны.
Квартирное довольствие − это вид права на материальное содержание, имеющий безусловный, обязательный и срочный порядок исполнения, регулируемый нормами военно-административного права, состоящий из отношений в области распределения помещений для жилья и удовлетворения потребностей военнослужащих в отоплении и коммунальных услугах.
"Право на жилище" гораздо шире, чем право на "квартирное довольствие". Право на жилище, по мнению А.А. Синицы, включает в себя: право на квартирное довольствие; право на жилищные льготы как при предоставлении жилых помещений, так и в последующем при их пользовании ими; право на стабильное владение, пользование и распоряжение (последнее при определенных условиях) жилым помещением.
Право военнослужащих на жилищные льготы − это определенные преимущества военнослужащих при реализации ими права на жилище перед другими гражданами Российской Федерации, предоставляемые военнослужащим в связи с исполнением обязанностей по военной службе.
Необходимо заметить, что в военно-юридической литературе квартирное довольствие рассматривается не только как вид материального обеспечения военнослужащих, но и как вид тылового обеспечения войск, сущность которого "заключается в удовлетворении по установленным нормам воинских частей (кораблей) казарменными, жилыми и иными помещениями, оборудованными всем необходимым в целях создания нормальных жилищно-бытовых условий личному составу и надлежащих условий деятельности штабов, служб и подразделений".[26] Аналогичная позиция содержится и в Положении о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота, введенном в действие приказом министра обороны СССР (с изменениями от 1 сентября 2008 г.),[27] а также в Наставлении по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации.[28] Таким образом, понятие "квартирное довольствие" включает в себя квартирное довольствие воинских частей (организаций) и квартирное довольствие военнослужащих, которые различны по своему содержанию.
По мнению некоторых авторов, квартирное довольствие воинских частей в отличие от квартирного довольствия конкретного военнослужащего не обладает признаком индивидуальности. Однако оно может опосредованно, через определенные промежутки времени через "вторичные продукты" влиять на реализацию права военнослужащего на квартирное довольствие, состоящее из удовлетворения последнего в жилье, отоплении и коммунальных услугах.
Необходимо иметь в виду, что существуют два вида форм реализации права на квартирное довольствие (в понятии удовлетворения потребности в жилых помещениях конкретного военнослужащего): во-первых, для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, во-вторых, для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. Так, военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, размещаются в соответствии с требованиями уставов Вооруженных Сил Российской Федерации, а военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, реализуют право на жилищное обеспечение в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации,[29] Федеральным законом "О статусе военнослужащих", Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ.[30]
Акчурин З.Х. из понятия права на жилище выделяет понятие права на обеспечение жильем. С его точки зрения, под правом на обеспечение жильем следует понимать право на снабжение жильем (право на предоставление жилых помещений) в порядке и по нормам, установленным действующим законодательством. Понятие "обеспечение жильем" охватывается более широким по своему смыслу и значению понятием − "материальное обеспечение". При этом "снабжение" относится больше к движимому имуществу, нежели к недвижимости, в связи с чем по отношению к жилым помещениям в данном контексте следует употреблять слово "предоставление".
Следует подчеркнуть, что когда говорят о праве на обеспечение жилыми помещениями той или иной категории граждан, речь ведется и о деятельности определенных органов государства по снабжению ее жилой площадью, которая фактически выступает в качестве определенной гарантии государства, можно сказать, обязанности по указанному виду материального обеспечения.[31]
По мнению Акчурина З.Х., и с ним нельзя не согласиться, если право на жилище является общим понятием, входящим в правовой статус каждого гражданина России и принадлежит каждому от рождения, то право на обеспечение жильем (т.е. на его предоставление бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами) имеют не все категории граждан, а лишь отдельные из них, о чем прямо указано в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ.
При такой градации права на жилище необходимо обратить внимание на то, что если общегражданское право на жилище, принадлежащее гражданам в силу его конституционного закрепления (возможность стабильного пользования занимаемым жилым помещением, возможность получения жилого помещения малоимущими лицами, возможность собственника жилого помещения владеть, пользоваться и распоряжаться этим помещением по своему усмотрению), не зависит от каких-либо условий (кроме материального благосостояния − отнесения к категории малоимущих) и принадлежит каждому от рождения, то "законодательно закрепленное право на обеспечение жильем" имеют те категории граждан, которым государство предоставило такое право законодательно, за особые заслуги, либо в связи с исполнением ими каких либо особо важных, общественно необходимых, сопряженных с риском для жизни задач, либо в иных целях, связанных непосредственно с личностью правообладателя. Таким образом, "законодательно закрепленное право на обеспечение жильем" носит характер гарантированной компенсации, право на которую наступает у субъекта ввиду признания государством общественной значимости его деятельности, поступка, или иных законодательно установленных обстоятельств. При таких обстоятельствах "законодательно закрепленное право на обеспечение жильем" более отчетливо принимает форму одного из видов обеспечения жизненно необходимыми благами, предоставление которых напрямую связано непосредственно с личностью правообладателя и, например, является своего рода поощрением за исполнение определенной общественно значимой деятельности (обеспечение жильем военнослужащих) либо компенсацией, предоставляемой государством за вред или ущерб, нанесенный гражданину своей деятельностью (обеспечение жильем граждан, эвакуированных и добровольно выехавших из населенных пунктов, подвергшихся радиоактивному заражению вследствие радиационных аварий и катастроф). Между тем "конституционно закрепленное право на обеспечение жилищем малоимущих граждан" является одной из мер социальной защиты, создающей условия для обеспечения достойной жизни социально не защищенным слоям населения.
Таким образом, по нашему мнению, наличие "законодательно установленного права на обеспечение жильем" определенных категорий граждан, когда оно обусловлено исполнением определенной общественно значимой деятельности, не должно ставиться в зависимость от факта вступления потенциального субъекта данного права в правоотношения по поводу иного объекта, конституционно закрепленного общегражданского права, предусмотренного другой нормой (например, наличие в собственности жилого помещения).
Действительно, в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений. Военнослужащим − гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы служебные жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом права на дополнительную жилую площадь (п. 1 ст. 15). Военнослужащим − гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, имеющим в собственности индивидуальные жилые дома (квартиры) либо являющимся членами жилищно-строительных (жилищных) кооперативов, предоставляются совместно с проживающими с ними членами их семей на период военной службы в данной местности служебные жилые помещения или общежития (п. 4 ст. 15).
Под понятием "обеспечение" обычно подразумевают снабжение чем-либо в нужном количестве, предоставление достаточных материальных средств к жизни,[32] т.е. процесс "обеспечения жилой площадью" заключается в определенной регламентированной законодательством деятельности уполномоченных на то субъектов (определенных органов государства), направленной на удовлетворение потребности физических лиц в жилой площади по установленным нормам.
Данная деятельность в рассматриваемом нами примере фактически выступает в качестве обязанности государства по указанному виду материального обеспечения военнослужащих. Причем немаловажно, что данная обязанность возникает у государства перед военнослужащими в связи с особенным характером обязанностей, исполняемых последними.