Помимо надзора законодатель возложил на органы прокуратуры ряд иных функций. В их числе:
- участие прокуроров в рассмотрении дел судами;
- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
- участие в правотворческой деятельности;
- международное сотрудничество по борьбе с преступностью.
Прокуратура РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет самостоятельный обособленный вид государственной деятельности - прокурорский надзор. Он реализуется путем осуществления от имени РФ надзора за соблюдением законности на всей территории Российской Федерации централизованной единой системой органов прокуратуры.
В 2010 году прокуратура Российской Федерации подверглась очередной реформе. Из ее состава выделен Следственный комитет Российской Федерации, созданный в качестве самостоятельной структуры[10]. Он имеет свою подследственность, которая определяется Законом о Следственном комитете и Уголовно-процессуальным кодексом. О необходимости появления единого и самостоятельного следствия говорили и спорили очень долго. Но сам закон появился сравнительно быстро, хотя подобные документы, как правило, согласовываются годами. И на их утверждение требуется очень много времени. Новый закон превратит Следственный комитет в новый и полностью независимый федеральный государственный орган. Он будет напрямую подчинен Президенту Российской Федерации. В соответствии с действующим Уголовно-процессуальным кодексом РФ подследственность следователей Следственного комитета России перешла от следователей бывшего СКП при Прокуратуре Российской Федерации - по более 50 статьям Уголовного кодекса. В этот обширный список входят самые тяжкие виды преступлений.
Общие цели деятельности органов прокуратуры по-прежнему определены в п. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", и одним из основных направлений ее деятельности прокуратуры по обеспечению верховенства закона является осуществление надзорной функции.
В связи с этим в научных публикациях последнего времени обоснованно указывается, что предназначение прокуратуры, решаемые задачи, характер полномочий не позволяют отнести ее ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, хотя прокуратура является важнейшим механизмом реализации государственной власти, обеспечивающим верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства[11].
Прокурорский надзор как государственно-правовой институт выполняет те основные функции государства, которые направлены, прежде всего, на единообразное и неукоснительное исполнение установленных и действующих в обществе законов.
Это происходит, на наш взгляд, потому, что государству как политико-территориальной организации, имеющей особый аппарат (механизм) управления, находящий свое выражение в соответствующей системе органов власти, занимающихся организацией исполнения общеобязательных норм поведения, присуща особая функция - обеспечение безусловного, единообразного и точного исполнения издаваемых законов и других правовых актов.[12]
Эта деятельность осуществляется прокуратурой на основании федеральных законов и в точном соответствии с возложенными ими (законами) на прокуратуру функциями. Следует иметь в виду основополагающее правило - на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
Прокурорский надзор состоит:
- в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства;
- в принятии мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение соответствующего государственного органа или суда.
Необходимо отметить, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Прокуратура должна не подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые распространяется их компетенция. Органы прокуратуры субъектов Федерации не подчиняются и не подотчетны местным органам власти. Об этом говорится в п. 1 ст. 129 Конституции РФ. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ, даже если предмет надзора - исполнение законов субъектом Федерации[13]. Прокурорский надзор как особый вид государственной деятельности предполагает недопустимость вмешательства в его осуществление. Эта черта прокурорского надзора выражается в запрете воздействия в какой-либо форме органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение[14].
Вышесказанное позволяет сформулировать обобщенное понятие прокурорского надзора:
Прокурорский надзор в Российской Федерации - это установленный Конституцией РФ и федеральными законами особый вид государственной правоохранительной деятельности специального органа государства - прокуратуры Российской Федерации - по надзору (наблюдению) за соблюдением Конституции и исполнением законов РФ, а также иных нормативно-правовых актов в целях обеспечения верховенства законов, а также защиты и восстановления прав и законных интересов человека, общества и государства. Указанная деятельность осуществляется в строгом соответствии с установленными федеральными законами предметами прокурорской деятельности и полномочиями, закрепленными за органами и учреждениями прокуратуры и их должностными лицами, и обеспечивается установленными уголовным и административным законодательством РФ гарантиями недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора и другой деятельности органов прокуратуры[15].
Исходя из изложенного выше понятия прокурорского надзора следует выделить существенные (основополагающие) его черты. К ним, прежде всего, надо отнести:
1) прокурорский надзор - это государственная деятельность, обеспечиваемая Прокуратурой РФ как единой централизованной федеральной системой органов. Здесь следует уяснить, что единство, централизация и федеральный статус прокурорской системы - это характерные, неотъемлемые особенности, вызываемые задачей единообразного, точного и безусловного исполнения законов федеративного государства на всей его территории и соблюдением Основного Закона государства - Конституции РФ;
2) прокурорский надзор - это вид официальной государственной деятельности, осуществляемый гласно в строго установленных законами формах полномочий прокурора, направленных не только на обеспечение точного, безусловного и единообразного соблюдения законов, но и на защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов человека, общества и государства;
3) прокурорский надзор независим от деятельности и усмотрения любых органов, организаций и их представителей;
4) прокурорский надзор - это внесудебная правоохранительная правовая форма деятельности специального органа государства - прокуратуры Российской Федерации[16].
Поэтому, определяя место и роль прокуратуры в системе органов государства, необходимо исходить из следующих посылок:
а) прокуратура является неотъемлемой частью конституционной системы органов власти Российской Федерации, обеспечивая при этом выполнение только ей присущих задач по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;
б) прокуратура как независимая федеральная система органов в своей деятельности взаимодействует со всеми без исключения органами государства. Формы такого взаимодействия различаются в зависимости от конкретных целей и задач, реализуемых прокуратурой;
в) прокуратура, участвуя в уголовном судопроизводстве, осуществляет надзор за исполнением уголовно-процессуального и уголовного законодательства;
г) прокуратура как орган власти не осуществляет при этом управления или руководства по отношению к другим органам власти государства. Этот важный тезис не только способствует правильному определению места и роли прокуратуры в системе органов государства, он позволяет не допускать смешения функций прокуратуры с функциями других государственных органов. Важно еще и то, что именно эта позиция не позволяет переложить ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение законов с органов государства, на которые по закону эти функции возложены. С учетом изложенного анализа отношения прокуратуры Российской Федерации с другими органами государства можно представить в трех уровнях.
Отношения первого уровня возникают при реализации прокуратурой своих полномочий как органа надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и иных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, другими поднадзорными субъектами, в совокупности представляющими собой сложный механизм Российского государства. Пределы, параметры и полномочия прокуроров, осуществляющих надзорную деятельность, устанавливаются федеральным законом.