В состав военного законодательства входили законодательные акты, принятые как до создания 23 апреля 1906 г. законодательной Государственной Думы, так и после этого. В кодифицированном виде они объединялись в Своды военных и морских постановлений, которые приобретали силу закона[63].
Подготовка проектов актов военного законодательства производилась в специальных органах – Военном и Адмиралтейств советах, которые были органами военного управления.
Основным сборником военных законов России до 1917 г. являлся Свод военных постановлений, где законоположения были изложены в удобной и доступной форме. Идея о составлении систематического целого из многочисленных разновременно изданных военных узаконений впервые была практически осуществлена в период царствования императора Николая I. В 1838 г. был издан первый Свод военных постановлений.
В 1859 г., этот Свод был выпущен во втором издании. Преобразования в военном ведомстве в 60-е гг. потребовали пересмотра и постепенного изменения почти всех отраслей военного права, что вызвало необходимость издать целый ряд новых положений, изложенных в порядке, не согласованном с программой Свода 1859 г. Это обстоятельство потребовало переработки и издания очередного Свода военных постановлений, начатого в 1869 г.[64] Все объявленные в приказах по военному ведомству Высочайшие повеления[65], которые заключали в себе изменения, дополнения или отмену законов, уже вошедших в Свод 1869 г., вносились в особые продолжения к этому Своду.
В военно-морском ведомстве результатом первоначальной кодификации стало издание «Собрания законов и постановлений, для морского управления относящихся» в 1844 г.; хронологического указателя морских постановлений с 1700 по 1875 г.; Военно-морского судебного устава 1867 г.; военно-морского дисциплинарного устава 1880 г.; военно-морского устава о наказаниях 1875 г. и ряда других актов.
Таким образом, до введения представительных органов власти в России российский император обладал полномочиями одновременно высшего исполнительного и законодательного органов. В связи с этим, различить издаваемые им в качестве главы исполнительной власти акты от актов законодательства, им же издаваемых, представлялось достаточно сложным. Компетенция главы государства и представительных учреждений, например в области обороны, была четко определена.
Думается, целесообразно было бы, используя опыт создания Свода военных постановлений 1869 г., в настоящее время осуществить создание единого кодифицированного акта военного законодательства – Свода военного законодательства или военного Кодекса. Реализация этого предложения позволила бы усовершенствовать систему военного управления, составляющих ее органов, должностных лиц, устранить пробелы в законодательстве, несогласованность и противоречивость актов законодательства, принятых в различное время. Такой же позиции придерживается Селюков В.А.[66] в своем научном труде.
3. Юридическое обеспечение договорной и претензионно-исковой работы[67]. Это достаточно целостное направление деятельности юридической службы имело две весьма отличные по определенным признакам части (или стадии). Первая - это работа на стадии установления договорных отношений и исполнения договорных обязательств, которая включает разработку и редактирование проектов договоров, составление юридического заключения на предмет целесообразности подписания договора. Эта часть хозяйственно-правовой деятельности юрисконсульта может быть названа договорной работой. При наличии факта нарушения договорных обязательств на стадии исполнения конечной целью юридического обеспечения становилась защита прав и интересов потерпевшей стороны. Эта работа заключалась в фиксировании признаков нарушения договора, уведомлении стороны, нарушившей обязательства, и предъявлении требования о добровольном (как правило в форме претензии) либо принудительном исполнении договора и возмещении убытков в порядке искового (судебного) производства или путем обжалования в административном порядке. Эту стадию целесообразно определить как претензионно-исковую работу.
В период учреждения должности юрисконсульта в составе Военного министерства в 1836 г., «предварительное рассмотрение дел по спорам и искам казны на частных людей и частных лиц на казну, вступающих исполнительным или судебным порядком к военному министру, в военный совет или в генерал-аудиториат»[68], было определено как основное и единственное направление деятельности юрисконсульта. Таким образом, претензионно-исковая работа первоначально была основным направлением деятельности юрисконсульта и может рассматриваться как самостоятельная функция юридической службы в период с 1836 по 1903 г.. Дела «по спорам и искам казны на частных лиц и частных лиц на казну» относились к так называемой группе дел административной юстиции. Это были дела, возникающие из нарушенного или спорного права, которые в соответствии с Уставом гражданского судопроизводства 1864 г. были изъяты из общей подсудности и отнесены к компетенции административной власти. В Российской империи XIX - начале ХХ в. имущественные права частных лиц определялись нормами гражданского права и защищались по правилам гражданского судопроизводства общими судами[69]. Законодательство не отступало от этого принципа и в том случае, если спор возникал между казной, с одной стороны, и частным лицом - с другой[70], но оно давало правительственным установлениям определенные средства защиты казенного интереса. Совокупность этих средств составили изъятия из общего порядка гражданского судопроизводства. Важнейшие из них заключались в следующем: 1) дела казенных управлений не могли рассматриваться мировыми судами, а также в сокращенном порядке; 2) они не могли прекратиться примирением сторон или присягой; 3) решение суда по делам казенных управлений выносилось после заключения прокурора; 4) по каждому такому делу прокурор вправе был обратиться в кассационный департамент с представлением об отмене судебного решения; 5) то же право имели соответствующие министры и главнокомандующие[71]. Эту категорию дел рассматривал Первый департамент Сената. Такие споры возникали, как правило, из договоров поставки, подряда и аренды. В соответствии со ст. 1302 Устава гражданского судопроизводства право иска возникало здесь с момента окончательного расчета с контрагентом. Этим правилом предусмотрено, что распоряжение мест и лиц казенного управления, их медлительность или бездействие, допущенные во время исполнения подряда или поставки, могут быть обжалованы только в административном порядке. Жалобы подавались в порядке подчиненности, поэтому в первом департаменте Сената обжаловались распоряжения главного начальства[72].
После получения окончательного расчета контрагенту предоставлялся выбор: или предъявить иск казне в судебном порядке или обжаловать действие начальства в вышестоящую административную инстанцию. Относительно споров, возникающих из договоров аренды (по договорам об отдаче арендных статей в оборонное содержание), за контрагентом оставалось право альтернативного выбора как в период исполнения договора, так и после окончательного расчета.
В связи с возрастающими потребностями армии и флота в вооружении и боеприпасах, особенно в период русско-японской (1904-1905 гг.) и первой мировой (1914-1918 гг.) войн, с размещением огромных заказов на поставку военного имущества юридическое обеспечение договорной и претензионно-исковой работы стало одним из приоритетных направлений деятельности юридической службы вооруженных сил. Объем этой работы был особенно велик в довольствующих управлениях Военного и Морского министерств, которые размещали свои заказы на различное военное имущество, вооружение и боеприпасы. К их числу в Военном министерстве относились главное военно-техническое, интендантское и артиллерийское управления, а также управление военно-воздушного флота (создано в мае 1916 г. Приказом по военному ведомству № 250); главное управление кораблестроения и снабжения, морской технический комитет и портовые управления в Морском министерстве. Значительность масштаба этой работы убедительно подтверждается сведениями из всеподданнейших докладов по Морскому и Военному министерствам за период с 1905 по 1916 г.[73], списком претензий к военному ведомству в связи с русско-японской войной[74], ведомостями о движении судебных дел, состоящих в производстве юрисконсультской части[75]. Например, во всеподданнейшем докладе по Морскому министерству за 1915 год морской министр генерал-адъютант Григорович докладывал следующие сведения: «Ведению утвержденной на время войны службы тыла подлежали, главным образом, вопросы, связанные с организацией морских перевозок и применением закона о военно-судовой повинности, а также дела, разрешение коих требовало применения норм международного права, к числу которых относятся: рассмотрение претензий владельцев пароходов и грузов дружественных и нейтральных держав, застигнутых войной в наших портах, дела о перемене флота, о реквизиции грузов на задержанных вражеских пароходах, вопросы о военной контрабанде и проч.»[76].
«Для рассмотрения и направления претензий лиц, пострадавших вследствие распоряжений военно-морских властей по обстоятельствам настоящей войны, в составе морского ведомства в минувшем году была образована особая комиссия. В течение года в комиссию поступило от русских и иностранных подданных около 60 претензий, из которых часть была передана по принадлежности губернаторам и в местные по портовым делам присутствия; по остальным состоялись постановления комиссий, часть претензий была отклонена; из числа претензий, признанных подлежащими удовлетворению, наиболее крупной являлась претензия владельцев голландского парохода Алкор, собственникам которого была уплачена стоимость потопленного на Ганге парохода с материалам и в размере 54721 голландских флоринов»[77]. Об объемах военно-морских поставок министр только по Архангельскому порту приводил следующие цифры. «Общее поступление грузов в течение навигации минувшего 1915 г. составило свыше 74000000 пудов, из коих угля для флота и военных грузов - около 63000000 пудов, а остальное количество составили частные грузы»[78].