Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[89] не дал конкретного ответа на вопрос, может ли прокурор района опротестовать в областной суд вступившее в законную силу постановление мирового судьи по делу об административном правонарушении, что, безусловно, вызывает сложности в работе.
Опыт надзорной деятельности показывает, что, вероятно, следует предоставить право управлениям федеральной службы финансово-бюджетного надзора субъекта Российской Федерации проверять расходование средств областных и местных бюджетов, поскольку объективность проверок Счетных палат субъектов Федерации, проведенных, например, в органах исполнительной власти этих субъектов, нельзя не ставить под сомнение (первые находятся в зависимости от последних).
Другая функция - функция предупреждения закона (профилактическая). Она заключается не только в том, что прокурор, осуществляя надзор за законностью и добиваясь предоставленными ему средствами устранения нарушения закона и привлечения нарушителей к ответственности, тем самым предупреждает повторение аналогичных нарушений. В соответствии с Законом о прокуратуре (ст.4) органы прокуратуры информируют соответствующие органы представительной и исполнительной власти, местного самоуправления, население о состоянии законности и правопорядка, о своей работе, вносят предложения по укреплению законности и правопорядка. Как орган надзора прокуратура ведет прием граждан, разъясняет им и тем должностным лицам, на действия которых жалуются граждане, действующее законодательство.
Указом Президента Российской Федерации № 1685 от 20 декабря 1993 года на прокуратуру вновь возложена обязанность координации действия правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В период существования Союза ССР учеными и практиками было высказано немало упреков по поводу возложения на прокуратуру союзным законом такой функции. Реализация в течение многих лет функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями способствовала формированию взгляда на прокуратуру как организатора борьбы с преступностью и иными правонарушениями, ответственного за рост преступности и правонарушений на обслуживаемой территории, раскрываемость преступлений и т.п. Это явилось основной причиной негативного отношения ученых и практических работников к реанимированию функции координации. Другая причина заключается в том, что формы, в которых осуществлялась координация, характерны для управленческой деятельности. И их использование в отношении организационно не подчиненных прокуратуре субъектов сформировало у прокуроров ощущение выполнения несвойственных обязанностей. Думается, что вопрос о целесообразности возложения на прокуратуру вновь функции координации действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью требует специального и глубокого изучения.
Говоря о других функциях прокуратуры, следует отметить, что участие прокуратуры в правотворчестве, о чем как о самостоятельной функции высказывались многие ученые, нельзя сегодня именовать функцией прокуратуры, поскольку ни прокурорам субъектов Федерации, ни Генеральному прокурору РФ Конституцией Российской Федерации не предоставлено право законодательной инициативы. Внесение предложений по совершенствованию законодательства, проектов законодательных актов через Президента страны, депутатов Федерального Собрания и других субъектов законодательной инициативы нельзя назвать выполнением самостоятельной, хотя и производной от надзора, дополнительной, государственной функции, поскольку аналогичные права предоставлены каждому гражданину России. Тем не менее потенциальные возможности прокуратуры в правотворчестве огромны, и задача состоит в том, чтобы при внесении изменений в Закон о прокуратуре РФ или принятии нового Закона, внесении соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации, разработке законодательных актов субъектов Федерации добиться закрепления в них права законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации.[90]
По действующему закону о прокуратуре РФ прокуроры краев и областей Российской Федерации осуществляют надзор за соответствием закону правовых актов органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Обеспечение законности нормотворчества субъектов Федерации (в части соответствия законодательных актов субъектов Федерации - краев и областей Конституции РФ и Федеральным законам) входит в структуру функции надзора за законностью как одно из основных направлений надзора; в этих целях используются общенадзорные полномочия, не имеющие какой - либо специфики по сравнению с другими объектами надзора, и основания для выделения направления в качестве самостоятельной функции отсутствуют. Аналогичным образом можно сказать и об утверждениях по поводу участия в пропаганде законов как самостоятельной функции прокуратуры. Прокуратура ведет пропаганду (разъяснение) законов в целях предупреждения их нарушения, и эта работа осуществляется в рамках реализации профилактической функции прокуратуры, что отмечалось выше.
Что же касается правозащитной деятельности, то, на наш взгляд, о правозащите следует говорить не как о функции, а как о цели деятельности прокуратуры в качестве правоохранительного органа, пронизывающего все функции и основные направления работы. Причем правозащита как цель деятельности прокуратуры должна пониматься в широком смысле, включающем охрану прав и законных интересов не только отдельных граждан, но и государства, всего общества, то есть публичного интереса, и эта цель реализуется посредством всех функций и полномочиями прокурора.
Безусловно, как важнейший институт системы государственной правоохраны прокуратура не может сохранять раз и навсегда данные ей функции, формы, методы, направления своей деятельности. По мере изменения условий социальной действительности, формирования установок правового государства, упрочения законности, повышения правовой культуры будут вноситься необходимые коррективы в деятельность прокуратуры. Не исключается даже возможность создания нового, самостоятельного органа, который возьмет на себя выполнение обязанностей, реализуемых ныне в рамках надзорной функции прокуратуры. Для этого, естественно, нужны соответствующие условия. Пока они не наступили, функция надзора за исполнением законов должна принадлежать прокуратуре, так как замены ей в части выполнения надзорных полномочий нет.
Таким образом, главная задача российского государства и прокуратуры состоит в том, чтобы на основе научного обоснованного прогнозирования, предвидения, досконального знания положения дел обеспечить надежную безопасность во всех сферах жизнедеятельности страны, предотвратить и нейтрализовать назревающие угрозы, эффективно противодействовать им, в том числе мерами прокурорского реагирования.[91]
В целях проведения эффективной государственной политики борьбы с преступностью система прокуратуры Российской Федерации должна функционально и структурно сохранить свою конституционную независимость и правовую самостоятельность.
В свете поставленных перед прокуратурой задач значение осуществления ею уголовного преследования как одного из основных направлений деятельности не может быть переоценено. Это обусловлено самой сферой отношений, в которой осуществляется данная деятельность. Речь в данном случае идет об охранении интересов конкретного человека, общества и государства от преступных посягательств - деяний, имеющих высшую степень общественной опасности, наносящих часто непоправимый вред гражданам, обществу и государству, наиболее разрушительно воздействующим на состояние «правового мира» в обществе. Здесь требуется хорошо отлаженный, динамичный и жесткий механизм, позволяющий своевременно обнаружить нарушение, пресечь его, свести к минимуму вредные его последствия. Для этого, в свою очередь, требуется орган государства, который, обладая полномочиями в известной мере способными ограничивать права и свободы лиц, действовал бы в рамках закона и, заботясь о соблюдении баланса необходимости ограничения прав и свобод одних лиц в целях защиты интересов других лиц, общества и государства. Именно таким органов государства является прокуратура. Именно таким механизмом является выполняемая ею функция уголовного преследования.
Создание Следственного комитета при прокуратуре РФ вновь оживило старую дискуссию о целесообразной структуры органов юстиции[92].
Как показывает практика, в настоящее время состояние законности в ходе проводимого следствия остается крайне сложным. Из-за значительной текучести и недостаточной профессиональной подготовки отдельных следователей вряд ли процессуальных нарушений стало меньше.
К сожалению, эффективных механизмов устранения процессуальных разногласий между прокурором и должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование, в современном уголовно-процессуальном законодательстве нет.
Представляется недопустимым перенесение в сферу уголовного преследования, по существу, «общенадзорного» механизма, поскольку всё это прямо связано не только с защитой конституционных прав, но и с их ограничением и применением мер процессуального принуждения и пресечения. Полагаем, что в этой сфере механизм реагирования на нарушения закона должен носить оперативный характер.
На основе проведенного исследования сформировать выводы.
Обобщая изложенное, можно сделать вывод о необходимости совершенствования законодательства о деятельности прокуратуры Российской Федерации.