Правовые основы полномочий прокуроров заложены также в международных договорах и соглашениях Российской Федерации о правовой помощи и сотрудничестве по различным аспектам борьбы с преступностью.
Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданско-процессуальными кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом об административных правонарушениях.
Наиболее систематизированная совокупность норм об организации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокуратуры содержится в Уголовно-процессуальном кодексе.
В целях надлежащего выполнения возложенной на прокурора функции в сфере уголовного судопроизводства он наделен широким кругом полномочий.
Для повышения их эффективности Генеральным прокурором РФ издан ряд организационно-распорядительных документов, положения которых согласно ч. 2 ст. 30 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» являются обязательными для исполнения. Они позволяют решать организационные вопросы по реализации процессуальных норм и обеспечению конституционных прав участников уголовного судопроизводства.
Прокурор уполномочен не только участвовать в производстве предварительного расследования, но и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных действий и иных процессуальных действий, а также лично производить не только отдельные следственные действия, но и иные процессуальные действия. Эти полномочия дают возможность прокурору определяющим образом влиять на ход предварительного расследования, обеспечивая его надлежащее качество и оперативность, а при необходимости осуществить любое следственное действие или иное процессуальное действие без принятия уголовного дела к своему производству, государства могут поддерживать не только должностные лица органов прокуратуры, как было предусмотрено УПК РСФСР, но также дознаватель и следователь. В виду этого законодатель наделил прокурора правом поручить поддержание обвинения в суде дознавателю либо следователю, производившему дознание по данному уголовному делу. Рассмотрение этого вопроса вызывает достаточно много нареканий и противоречивых мнений.
«Законодатель пытается создать такой закон, который бы обеспечивал защиту личности в уголовном судопроизводстве, причем независимо от ее статуса.
Проблема заключается в том, что столь часто вносимые изменения негативно отражаются на деятельности органов предварительного следствия, органов прокуратуры и суда».[5]
Положения гл.32 УПК РФ, регламентирующие производство по уголовным делам в форме дознания, привели к тому, что все возбужденные по факту совершения преступления уголовные дела стали расследоваться органами предварительного следствия. Данное нововведение значительно увеличило нагрузку на следователей, у них просто не было физической возможности поддерживать государственное обвинение в суде.
В этом нововведении есть как свои преимущества, так и недостатки.
Органы следствия обладают большей информированностью и наличием доказательств что не мало важно для доказывания вины в совершении преступления - это преимущество, минус заключается в том, следователь или дознаватель как правило, не имеют практики выступления в суде и не могут должным образом поддерживать государственное обвинение в суде.
Федеральным законом от 5 июня 2007 года законодатель отменил положение, предусматривающее возможность следователя и дознавателя поддерживать государственное обвинение в суде, предоставив данное право только должностным лицам прокуратуры.
Достаточно сказать, что согласно ч. 6 ст. 37 УПК РФ функции государственного обвинителя могут осуществлять только прокурор района, города, их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящий прокурор.
Государственный обвинитель – лицо, непосредственно представляющее сторону обвинения в судебном разбирательстве, статус которого прямо указывает на выполняемую им функцию. Функции же прокурора в уголовном процессе значительно шире. Помимо уголовного преследования, в силу возложенных на него УПК РФ и Федеральным законом «О прокуратуре РФ» обязанностей, прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; администрациями мест лишения и ограничения свободы; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; рассматривает жалобы и заявления граждан и т. д.[6]
С этой точки зрения данное нововведение следует положительно, так как оно освобождает следователей и дознавателей от выполнения не свойственных им полномочий.
Органы расследования и прокурор должны быть выведены за рамки стороны обвинения. Однако с этим мнением не согласен И. С. Дикарев, полагая, что это приведет к отказу от состязательности. Автор считает, что дознаватель, следователь, прокурор должны всесторонне, полно и объективно расследовать уголовное дело, стремясь к установлению объективной истины, будучи при этом стороной обвинения, на том основании, что такова традиция русского уголовного процесса. И. С. Дикарев видит «решение проблемы преодоления обвинительного уклона в деятельности представителей стороны обвинения… с позиции нравственности, ведь обвинение невиновного в совершении преступления противоречит общечеловеческим представлениям о справедливости»[7]
В качестве альтернативы необходимо в Уголовно-процессуальном кодексе предусмотреть право поддержания государственного обвинения в суде представителями органов предварительного расследования.
Поддержание государственного обвинения указанными лицами может иметь место при отказе должностного лица прокуратуры поддерживать государственное обвинение по уголовному делу, рассматриваемому в суде. По сложным уголовным делам орган расследования, владея большей информацией, сможет поддержать обвинение более качественно, чем государственный обвинитель, владеющий информацией только из материалов дела, не всегда ориентирующийся в особенностях судебного следствия по конкретному делу[8].
Государство внимательно относится к деятельности прокуратуры, о чем свидетельствует довольно большое количество Указов Президента РФ. В частности, Указ от 19 августа 2003 г. № 969 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» принят в целях обеспечения предусмотренного Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации участия прокуроров в уголовном судопроизводстве. Согласно Положению «О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью», утвержденному Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., одним из основных направлений в деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью является создание следственно-оперативных групп для раскрытия и расследования преступлений. Прокуроры при этом призваны осуществлять руководство подобными группами и надзор за законностью деятельности следователей и оперативно-розыскных органов.[9]
Не прекращаются дискуссии о полномочиях прокурора по надзору за деятельностью органов дознания и следствия.
Ситуация в сфере надзора за исполнением законов органами следствия достаточно плачевная. Так, по мнению представителей прокуратуры, предусмотренные законодательством правовые средства прокурорского надзора, не позволяют прокурорам надлежащим образом обеспечить законность в следствии.
На практике органы прокуратуры максимально не реализуют заложенный в идее прокурорского надзора потенциал. Одной из главных причин этому является несовершенство законодательства, устаревшие и не соответствующие сегодняшним потребностям законы, устанавливающие полномочия прокуроров.
В соответствии со ст. 30 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
УПК РФ в ч. 4 ст. 21 предусматривает, что требования, поручения и запросы прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя, предъявленные в пределах их полномочий, установленных Кодексом, обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами. Но вряд ли данные положения возможно применить к требованиям прокурора. УПК РФ не устанавливает ни процессуальные последствия, ни ответственность за неисполнение требований прокурора[10].
К данным законам вполне можно отнести и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», хотя с точки зрения законодательной техники, на это должно быть прямое указание. Получается, что на этой основе можно применять по отношению к следователю положения ст. 6 и ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако такой подход не соответствует как сложившейся до 7 сентября 2007 г. практике прокурорского надзора за расследованием преступлений, так и недопустимости коллизий правовых норм разных законов.
Во исполнение настоящего ФЗ и других нормативных документов были приняты Постановления Правительства Российской Федерации «О создании институтов прокуратуры в составе Московской государственной юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии» № 787 от 8 июля 1996 г., «Об оружии, предназначенном для личной защиты прокуроров и следователей» № 708 от 29 июня 1999 г., «Об утверждении норм выдачи и описания знаков различия и форменного обмундирования прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины» № 352 от 25 марта 1996 г., «О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями» № 242 от 6 марта 1996 г. и ряд других.