В современных условиях важной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры являются международные договоры Российской Федерации.
В связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и признании юрисдикции Европейского суда по правам человека прокуратура исполняет нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно ее, либо когда это вытекает из общих положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, определяемой федеральными законами. Международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорами - этого требует приказ Генеральной прокуратуры РФ от 3 августа 1998 г. № 50 «Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации».[11]
Трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством РФ о труде и законодательством РФ о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Регулирование трудовых отношений прокурорских работников существенно отличается от регулирования трудовых отношений иных работников прокуратуры.
Такое отличие проводится по различным условиям и аспектам прохождения службы. Они отражены в существенной мере в законодательных и иных нормативных правовых актах. Трудовые отношения прокурорских работников регламентируются, прежде всего, настоящим ФЗ, который устанавливает прохождение службы в органах и учреждениях прокуратуры. В случае, когда какие-либо отношения прохождения службы прокурорских работников не урегулированы Законом «О прокуратуре Российской Федерации» применяются нормы трудового законодательства, включая нормы о прохождении государственной службы.
Прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Таким образом, Конституция РФ делает только одно исключение из правила (см. п. «о» ст. 71) - прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. Законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.
Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Существование и успешная деятельность прокуратуры Российской Федерации как специфического самостоятельного государственного органа возможны, если все ее органы составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц. Согласно Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
Поэтому на прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Тем самым подчеркивается федеральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Верно и то, что из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, иные функции прокуратуры.
На современном этапе общественных преобразований приоритетным, требующим особого внимания органов прокуратуры, являются:
защита конституционных основ Российской Федерации, её целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности.
Однако в настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры с конституционного правового поля.
Оппоненты стабильного позитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры — одна из несущих опор нашего государства[12] и от определения её места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессора, доктора юридических наук
А.Я. Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям — от попыток растворения её независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева»[13].
Концепция развития прокуратуры в Российской Федерации в основном реализована в Закона «О прокуратуре Российской Федерации».[14] Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре на четко выработанной концептуальной основе.
Актуальность такого подхода обусловлена трудностями переходного периода в России, характеризующегося ослаблением контрольных механизмов государства, что повлекло серьезные негативные последствия в обеспечении законности и правопорядка, рост преступности и социальной напряженности.
«Обострение проблем, связанных с перераспределением прав собственности, в том числе на крупные промышленные объекты и землю связано с законодательным вытеснением прокурора из гражданского и арбитражного процесса. По оценке генерального прокурора Ю.А Чайки незаконный захват чужой собственности, спровоцированное банкротство, решения по обеспечительным мерам – вот во многом результат такого решения».[15]
Специалистами в области прокурорского надзора подтверждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государственной власти.
«Еще в 2001 году В.В. Путин в послании федеральному собранию указал, что совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, является одной из важных государственных задач» [16]
В основу реформирования российской прокуратуры на современном этапе положены следующие концептуальные идеи.
1. Реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии с задачами и параметрами строительства в России правового демократического государства. Проблемы дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре – конституционного и отраслевого, естественно, должны быть увязаны с указанными задачами. Усиление влияния прокуратуры на состояние законности, правопорядка, защиты прав личности, интересов общества и государства, безусловно, находится в рамках обеспечения этих задач. Идеалом при этом служит такой тип правового государства, в котором право, добившись своего верховенства и неукоснительного авторитета, берет под жесткую защиту ценности социальной справедливости.
Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законов имеет первостепенное значение для упорядочения правовыми средствами сложных и динамичных отношений, складывающихся в ходе реформ в базисной сфере жизни общества – социально-экономической.
Задачей огромной политической важности является также реальная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина.
Эту правозащитную функцию, осуществляемую прокуратурой, нельзя в то же время противопоставлять функции защиты интересов общества и государства. Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы. И наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократическом обществе.
Все это обусловливает необходимость дальнейшего развития демократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, в частности расширения и совершенствования коллегиальных начал в организации прокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильной многофункциональной прокуратуры.[17]
2. Обеспечение реальной независимости прокуроров от местной власти. Одной из актуальных российских политических проблем является борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. В настоящее время – это проблема единства федерального государства, пытающегося устоять под разрушительным действием центробежных сил. Позитивное решение названной проблемы возможно только при условии обеспечения единства законности на всей территории страны.