«Существует мнение, что среди разнообразных механизмов и средств обеспечения, прав и свобод человека наиболее распространена судебная защита, прокуратура же в свою очередь, компенсирует сложность судебной реформы защиты прав».
Но из-за недостаточно эффективно функционирующей судебной системы по-прежнему большое количество граждан обращается в органы прокуратуры.
Как показывает практика, в 2001-2005 гг. прокуроры разрешили почти 6 млн. жалоб, заявлений и обращений граждан, касающихся трудовых, пенсионных, социальных, жилищных прав, нарушений законодательства в сфере уголовного преследования и судебного рассмотрения дел.
Около 1.5 млн. обращений стали основанием для прокурорского вмешательства и восстановления прав граждан.
В 2007 году органами прокуратуры Тамбовской области разрешено 9347 обращений, что на 3,1 % больше, чем в 2006 г[26].
Задача прокуратуры – дополнить судебную форму защиты прав граждан; компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека; обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав граждан. Оперативность реагирования прокурора, доступность его помощи обеспечивают популярность прокурорских средств защиты прав граждан в тех случаях, когда судебное решение конфликта не является единственно возможным.
Целенаправленная работа прокуратуры с выполнением всех поставленных перед ней задач, возможна только при выделении самостоятельного направления деятельности с собственным предметом, принципами, полномочиями и сущностью.
Именно в этом случае можно «спросить с органов прокуратуры», что сделано в сфере соблюдения прав граждан, какая работа проводится, каковы результаты.
Результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всей прокурорской системы.
7. Расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны. В настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен. Сделано это под предлогом способствования развитию рыночных отношений и свободе предпринимательства. Соответственно ограничены права прокурора в арбитражном, гражданском и конституционном судопроизводстве.
Между тем надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений и расширение возможностей прокурора на данном участке деятельности относятся к числу наиболее важных направлений работы органов прокуратуры. Задача состоит в том, чтобы существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в экономике. Поле деятельности здесь фактически необозримое. Это, прежде всего обеспечение законности в сфере финансов и налогов, пресечение нарушений законов в базовых секторах экономики, включая охрану государственной собственности, природных ресурсов, в землепользовании, внешнеэкономической деятельности, в добывающих отраслях.
Необходимо преодолевать попытки определенных заинтересованных кругов ослабить влияние прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики. Следует также дать четкое законодательное определение предмета такого надзора, а также наиболее приемлемых и действенных форм прокурорского вмешательства по проверке и выявлению экономических правонарушений.[27]
8. Реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры. Нужно более четко установить границы, рамки, предмет этой деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потенциала на обеспечении прав граждан и коллективов определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (инвалидов, недееспособных, несовершеннолетних, престарелых), и предъявление исков в их защиту. Кроме того, предметом общего надзора должна быть деятельность тех структур власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государства (институтов исполнительной власти, контролирующих органов). Особенно следует усилить прокурорский надзор за законностью административной деятельности.
Одно из важнейших направлений совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в современных условиях развития ведомственного и местного нормотворчества – активизация надзора за соответствием многочисленных правовых актов законам Российской Федерации. Поскольку в предмет такого надзора законодатель не включил коммерческие и некоммерческие организации, представляется необходимым внести поправку в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», указав, что в предмет прокурорского надзора входят государственные, муниципальные, коммерческие и некоммерческие предприятия и организации всех организационно-правовых форм.
Необходимо путем внесения соответствующих дополнений в указанный закон восстановить право прокурора возбуждать дисциплинарное преследование правонарушителей и выносить официальное предостережение прокурора должностным лицам, допустившим правонарушения. Эти и другие подобные меры, как показала практика, – весьма эффективные средства борьбы с нарушениями закона.[28]
9. Расширение функции координации прокуратурой правоохранительной деятельности. Речь идет об усилении роли прокуратуры в системе правоохранительных органов путем реализации функции координации их усилий не только в сфере борьбы с преступностью, но и в вопросах участия в правотворчестве, в обеспечении мер по реализации договоров по правовой помощи в рамках СНГ и в других зарубежных странах и т.д.
Многообразие задач координации, крута ее участников, характера их деятельности обусловливает необходимость более развернутого законодательного регулирования осуществляемой прокуратурой функции координации, нежели это сделано в ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов должна быть выделена в этом законе в самостоятельный раздел. В нем следует определить предмет ведения прокуратуры по координации, основные параметры правового статуса прокуроров как координаторов, их полномочий и правовых средств реализации рассматриваемой функции.
Правовое регулирование вопросов координации деятельности правоохранительных органов должно быть существенно расширено. Целесообразной в этой связи представляется подготовка «Основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью».[29]
10. Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью. Концепция развития органов прокуратуры на переходный период исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда. Однако судебная власть не может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия и поддержки всей правоохранительной системы и прокуратуры в особенности.
Взаимодействие прокуратуры и суда – это проблема сотрудничества и обоюдного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.
Органы прокуратуры при этом должны ориентироваться на обращения в суд как наиболее эффективную форму защиты прав граждан. Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следствии, как и контроль прокурора за законностью судебных решений путем их опротестования в вышестоящие суды, не могут рассматриваться как способы ограничения их независимости.
В заключение считаем необходимым указать, что для характеристики правозащитной функции прокуратуры важны следующие моменты:
1. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве должна стать системообразующей, поскольку главной задачей любой отрасли прокурорского надзора является защита прав и свобод человека. 2. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве является реализацией назначения уголовного судопроизводства и принципа охраны прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве.
3. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве не должна зависеть от наличия (отсутствия) у гражданина процессуального статуса.
4. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве должна базироваться на следующих основных принципах: независимости деятельности от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений; соответствия целей и полномочий; сотрудничества со всеми органами власти и общественными организациями; доступности для всех слоев населения; законности осуществления деятельности; принцип гласности и открытости деятельности в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; справедливости; публичности в деятельности прокурора; уважения чести и достоинства личности; охраны прав и свобод гражданина во всех стадиях уголовного судопроизводства независимо от процессуального статуса гражданина; обеспечения обвиняемому (подсудимому) права на защиту; презумпции невиновности; состязательности и равноправия сторон; равенства граждан перед законом и судом; процессуальной самостоятельности государственного обвинителя; объективности и беспристрастности в деятельности прокурора.
В целом же система органов российской прокуратуры страны является сложным организационным образованием, имеющим три уровня: Генеральную прокуратуру, прокуратуру субъектов РФ и прокуратуры городов и районов.[30]