Современный процесс реформирования института российской прокуратуры породил обсуждения касающиеся «судьбы прокуратуры как самостоятельного государственного органа, реализующего надзорные функции, и возможность ее включения в состав Министерство юстиции России»[39]. Остро встал вопрос о ликвидации прокуратуры, как надзорного органа. Проблема широко обсуждается в СМИ, на страницах современной печати, появились как сторонники, так и противники предлагаемых изменений.
Думается, что для современной российской действительности место и роль прокуратуры в системе государственных органов имеет огромное значение, так как среди органов государственной власти, призванных обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина, особое место принадлежит органам прокуратуры.[40]
Представляется обоснованным начать анализ данного вопроса с правового статуса прокуратуры. Так, Конституция РФ (ст. 10), так же как и конституции большинства зарубежных стран, закрепляет давно опробированный принцип демократической организации государственной власти — разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. «К сожалению, Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и федеральный закон о прокуратуре, несмотря на прямое указание Конституции РФ о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом».[41] В частности, ст. 129 Конституции РФ определила только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Эта статья указывает на то, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, но озвученная норма не позволяет сделать однозначный вывод ни о месте прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей, ни о ее роли в системе сдержек и противовесов между ветвями власти.
Несомненно, анализируя только законодательство не возможно правильно оценить роль и определить место прокуратуры в органах государственной власти, поэтому следует обратиться к правовой доктрине.
Анализируя научную литературу можно выделить несколько точек зрения по поводу того, к какой власти относиться прокуратуры.
«Интерес представляет тот факт, что ст. 129 Конституции РФ находится в главе, посвященной правовому регулированию судебной власти в Российской Федерации. Однако органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ», и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. При этом правосудие осуществляется только судами, и лишь в некоторой степени функции прокуратуры связаны с функциями судебной власти»[42]. Поэтому поводу Д. Лукоянов пишет: «в процессе разработки Конституции РФ вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали, что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из инструментов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же, оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как орган высшего надзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссеоное решение: статья о прокуратуре была помещена в главу «Судебная власть».[43] Законодательством о Прокуратуре Российской Федерации, конечно, предусмотрена возможность участия прокурора в судопроизводстве. Тем не менее, необходимо уточнить, что, во-первых, это не исчерпывающий перечень полномочий российской прокуратуры, а во-вторых, прокурор в судебном процессе выступает как самостоятельная сторона, а не от имени и по поручению судебных органов.[44] Безусловно, прав А.В. Абсалямов в том, что «Генеральный прокурор Российской Федерации назначается Советом Федерации Федерального Собрания и возглавляет всю систему органов прокурорского надзора. Осуществление органами прокуратуры уголовного преследования и поддержание государственного обвинения в судебном разбирательстве – важный элемент функционирования органов правосудия»[45], а не сам орган правосудия. Таким образом, поддерживаем позицию тех авторов, которые делают вывод о том, что прокуратура не должна входить в судебную ветвь государственной власти.
До 1993 г. прокуратура в соответствии с Конституцией РСФСР являлась органом высшего надзора за точным и единообразным исполнением закона. Существовала точка зрения о том, что прокуратура в данный период была своего рода контрольным органом законодательной власти. Это обосновывалось тем, что Генеральный прокурор назначался Верховным Советом и был ему подотчетен.[46] Однако тот факт, что Генеральный прокурор ранее назначался Верховным Советом, не дает оснований считать прокуратуру органом законодательной власти[47], тем более в современный период. Спорной представляется позиция В. Ломовского, в соответствии с которой «прокуратура должна находится при законодательной власти»[48]. В качестве аргумента на то, что прокуратура не относится к законодательной власти, заметим, анализируя Российское законодательство мы не находим норм, закрепляющих функции прокуратуры как участника законотворческой деятельности.
Считаем невозможным согласиться с мнением В.В. Устинова, который утверждает, что прокуратура «являясь правовым механизмом реализации полномочий главы государства, обеспечивает согласованность в действиях власти центральной и региональной»[49]. Во-первых, нет единства взглядов по вопросу определения места самой президентской власти в системе разделения властей. Во-вторых, самостоятельность президентской власти в ст. 10 Конституции РФ не обозначена.
В современных условиях развития российской прокуратуры, представляется наиболее интересной точка зрения, согласно которой необходима ликвидация прокуратуры как самостоятельной и независимой от других федеральных органов власти путем ее превращения в подразделение Министерства юстиции, и отнесения тем самым ее к органам исполнительной власти. Логика данной позиции такова: «любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти, и должна влиться в Министерство юстиции».[50] Многие авторы придерживаются этой точки зрения. Однако, на наш взгляд, следует согласиться с тем, что прокуратура не «вписывается» в исполнительную власть, «поскольку выполняет специфические функции, отличные от функций исполнительных органов»[51]. К тому же, как верно отмечено некоторыми вторами, «органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти».[52]
Помимо перечисленных мнений, высказывается суждение, что прокуратура является самостоятельной ветвью власти. В. Кудрявцев в этой связи пишет: «По мнению горе-реформаторов, прокуратура не вписывается ни в одну из ветвей власти. Ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это верно. Но может быть и хорошо. Отнюдь не все структуры государства входят в упомянутые ветви. В демократическом государстве должны быть и независимые органы, ценность которых в том, что они могут свободно контролировать других... Ввести прокуратуру в состав Минюста, конечно можно, и это уже было в нашей истории, но ни к чему хорошему не привело»[53].
Н.В. Еремена пишет: «прокуратура действительно не относится ни к одной из ветвей государственной власти, но именно такое положение дает ей возможность при выполнении возложенных на нее функции быть самостоятельным и независимым органом».[54]
М.В. Баглай выделяет так называемые независимые по статусу органы государственной власти: «Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей – законодательную, исполнительную, судебную. В то же время они создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами».[55] К ним он относит и Прокуратуру РФ.