Анализ действующего законодательства показывает тесную взаимосвязь органов прокуратуры со всеми ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной[56]. При этом, прокуратура Российской Федерации действительно не вписывается ни в одну из ветвей государственной власти. Она сама обладает всеми необходимыми признаками ветви власти. В этой связи В.Н. Андриянов пишет: «Согласно устоявшимся общетеоретическим подходам каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением занимает свое место в общей системе государственной власти. Каждая из ветвей власти находит свое выражение в органах государственной власти. Поэтому ветвь государственной власти должна представлять совокупность органов государственной власти, имеющих общую функциональную направленность и методы деятельности. Тот или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветви власти только в том случае, если он является независимым и организационно не подчинен структурам других ветвей государственной власти»[57]. Конституция РФ не использует понятия прокурорской власти. В ней система прокурорских органов рассматривается с позиции организации прокурорской деятельности. Между тем власть, осуществляемая органами прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, свою функциональную направленность и присущие только ей методы деятельности. По своей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какой-либо другой ветви власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать определенную обособленность в механизме разделения властей.[58]
В юридической литературе были высказаны предложения о вынесении нормы о прокуратуре из гл. 7 Конституции РФ либо об изложении норм о прокуратуре в специальной главе Конституции РФ, поскольку ученые, анализируя роль и место прокуратуры в системе государственного контроля, пришли к выводу о том, что прокуратура не должна входить ни в одну из систем органов государственной власти, а должна осуществлять законоохранительную функцию без каких-либо административных полномочий.[59] Высказывалось мнение и о том, что прокуратуру, как и Президента, следует считать частью системы «сдержек и противовесов».[60]
По мнению многих ученых-правоведов, прокуратура входит в состав «правоохранительной власти»[61], является правоохранительным органом. Исходя из положений ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», целями прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, т.е. основной целью прокуратуры является охрана права, следовательно, прокуратуру следует отнести к правоохранительным органам. Имеется мнение, согласно которому понятия «правоохранительная власть», «правоохранительные органы» являются собирательными понятиями, в которые включены наряду с прокуратурой также и суды. Это противоречит пониманию роли судебной власти, которая по действующему законодательству не относится к правоохранительным органам. Иные же, кроме прокуратуры, правоохранительные органы, в частности Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, действуют в структуре исполнительной власти. Их извлечение из этой структуры может повлечь за собой и выделение других ветвей власти по предмету ведения: экономической, оборонной и т.д.[62] С этим мнением нельзя согласиться, поскольку органы, входящие в систему правоохранительных, объединены не по признаку принадлежности органов к системе органов законодательной, исполнительной или судебной ветви власти. За критерий отнесения их к правоохранительным органам принята их характерная черта: все они предназначены для охраны права. Таким образом, все это, а также анализ стоящих перед прокуратурой задач, позволяет сделать вывод, что прокуратура является самостоятельным государственным органом, который обособлен от законодательной, исполнительной, судебной власти, несмотря на их тесное взаимодействие между собой, основной задачей которого является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина.
Если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения законности возложено государством только на один орган – прокуратуру РФ. В связи с этим представляется весьма важным рассмотрение вопроса о месте и роли прокуратуры России как носителя контрольной власти в системе разделения властей.
Основной формой прокурорской власти является осуществление надзорной (контрольной) деятельности, выражающейся в надзоре за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов. Она реализуется волей государства, а это «сообщает ей общие признаки государственной власти, однако ее цель и правовые средства реализации (без вмешательства в административно-хозяйственную деятельность) делают эту власть особо специфичной».[63] Для выделения самостоятельной прокурорской (контрольной) ветви власти имеются объективные причины, которые достаточно подробно рассмотрены в научной литературе.[64]
Предлагаются и конкретные пути реализации идеи создания прокурорской ветви власти в Российской Федерации. Для того, чтобы прокуратура стала действенным инструментом контроля общества за государственными органами и их служащими, необходимо устранить зависимость прокуроров от президента и региональных элит, предоставить полномочия осуществлять контроль за всеми органами государственной власти и их должностными лицами.[65] Отмечается, что реализовать идею самостоятельной контрольной власти в России непросто. Ни одна ветвь власти не заинтересована в том, чтобы попасть под контроль какого-то иного органа. Их представители осознают, какая сила заключена в праве контроля, и стараются подчинить имеющиеся контрольные органы себе.
Согласившись во многом с изложенной точкой зрения, хотелось бы подчеркнуть, что препятствия развитию системы независимого контроля видятся и в самой действующей Конституции РФ, в частности, в механизме внесения поправок и пересмотра положений Конституции РФ (гл. 9).
Суммируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы.
1. Современное реформирование органов прокуратуры в России породило множество споров относительно роли и места прокуратуры в системе разделения властей.
2. Анализируя различные взгляды на принадлежность прокуратуры к той или иной власти, обращаем внимание на то, что прокуратура является универсальным, самостоятельным институтом государственной власти, следовательно, не разделяем позиции тех авторов, которые относят прокуратуру, к законодательной, судебной либо исполнительной власти.
3. Думается, законодателю необходимо в Конституции обозначить прокуратуру в отдельную самостоятельную главу, таким образом определить ее правовую природу, что возможно исключит излишние дискуссии по поводу сохранения данного института.
Согласившись во многом с изложенной точкой зрения, хотелось бы подчеркнуть, что препятствия развитию системы независимого контроля видятся и в самой действующей Конституции РФ, в частности, в механизме внесения поправок и пересмотра положений Конституции РФ (гл. 9) .
В ч. 1 ст. 129 Конституции РФ закреплен один из важнейших принципов организации органов прокуратуры - они составляют единую централизованную систему. Согласно этому принципу прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации и осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.[66]
М.М. Черепанов, предлагает следующую классификацию принципов: «по сфере действия в одной или нескольких отраслях права: 1) общеправовые принципы; 2) межотраслевые принципы; 3) специфические отраслевые (специфические прокурорские) принципы; 4) принципы отдельных институтов (направлений) прокурорского надзора; по характеру нормативного источника, в котором закреплены принципы (по форме нормативного выражения): 1) конституционные принципы; 2) принципы, закрепленные в отраслевом законодательстве (то есть в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в других нормативно-правовых актах, касающихся прокурорского надзора)».[67]
Принципом вообще признано считать основополагающие идеи, исходное начало. Основой принципов организации и деятельности прокуратуры является ст. 129 Конституции РФ. В п. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплены принципы единства прокурорской системы, ее централизации, подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» принципы организации и деятельности являются не декларативными, а основополагающими структурами и влияют на содержание институтов и норм, а также создают ориентиры для законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры.