Вместе с тем ряд действий государственных органов и должностных лиц имеет гражданско-правовые последствия и может вызвать возникновение споров о праве, подведомственных суду в исковом производстве. Так, согласно пп. 2 п. 2 ст. 7 ГК гражданские права и обязанности возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законодательством в качестве основания их возникновения. Защита прав, нарушенных такими актами, возможна исками о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления, например о предоставлении помещений, об оспаривании отцовства, а также исками об освобождении имущества от ареста (исключении из описи), о признании недействительной исполнительной надписи нотариального органа и некоторыми другими. При рассмотрении таких исков суд осуществляет непосредственную защиту нарушенного субъективного права, а также судебный контроль за правомерностью соответствующих актов, который именуют косвенным, так как он осуществляется в связи с защитой нарушенного права лица, в отношении которого не выносился акт [2, с. 129].
Споры о праве, подведомственные суду в исковом производстве, могут возникать между заинтересованными лицами, но без участия органов правоприменения и по поводу прав и охраняемых законом интересов частноправового характера, реализованных или подлежащих реализации в административном порядке. Их возникновение является, как правило, препятствием к вынесению акта административного правоприменения, а при обжаловании в суд действий (бездействия) по административному правоприменению спор о праве всегда является препятствием для рассмотрения жалобы по существу и согласно п. 10 ч. 1 ст. 165 ГПК влечет ее оставление судом без рассмотрения.
Споры о праве могут возникать и вследствие признания неправомерными по судебным жалобам граждан действий (бездействия), если они к тому же вызвали имущественный или моральный вред.
Характером предмета судебной деятельности в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, определяется и характер средств судебной защиты интересов граждан, общественных объединений граждан, о которых мы будем говорить ниже.
1.3 Основания возбуждения дел, возникающих из административно-правовых отношений
Основанием возбуждения производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является жалоба или протест прокурора.
Так, в соответствии со ст. 340 ГПК дела, возникающие из административно-правовых отношений, возбуждаются в суде по жалобе [4].
По общему правилу дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются судом не позднее месячного срока со дня поступления заявления в суд, если иное не установлено ГПК и другими актами законодательства.
Отметим, что на рубеже XIX и XX вв. некоторые ученые средства защиты публично-правовых интересов называли не жалобой, а экстраординарным или административным иском.
Жалоба — обращение в суд с просьбой о защите нарушенных актом административного правоприменения, вынесенного в отношении заявителя, его субъективных прав или интересов одним из способов, предусмотренных законом [2, с. 130].
Правовой основой использования для судебной защиты не только иска, но и жалобы является ч. 3 ст. 122 Конституции Республики Беларусь, которая гласит: «Решение местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке» [7].
Гражданский кодекс также предоставляет заинтересованным лицам право жалобы в суд. Так, в соответствии с п. 3 ст. 10 ГК защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законодательством. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд [3].
Жалоба, являясь, как и иск, волеизъявлением имеет иное наполнение трех своих элементов — предмета, основания (мотивов) и содержания.
Предметом жалобы являются несогласие заявителя или прокурора с действиями (бездействием) государственного органа, организации или должностного лица (ст. 340 ГПК).
Другими словами, предметом жалобы выступает возражение (несогласие) заявителя против действий (бездействия) государственного органа, организации или должностного лица, принятых в административном порядке, их оспаривание.
Основаниями (мотивами) жалобы являются юридические факты и иные обстоятельства, свидетельствующие о незаконности или необоснованности действий (бездействия) государственных органов, организаций или должностных лиц. Юридические факты основания жалобы неоднородны. Среди них имеются как факты материально-правового характера, которые должен был учесть орган административного правоприменения, так и факты административно-процессуального характера, так как орган административного правоприменения свою функцию должен осуществлять в пределах закрепленной за ним компетенции и с соблюдением определенной законодательством процедуры.
Содержание жалобы составляют истребуемые заявителем у суда способы защиты. Оно состоит в просьбе к суду о признании действия (бездействия) неправомерным полностью или частично и в связи с этим о его отмене, изменении либо об установлении обязанности органа административного правоприменения его совершить. В содержание жалобы также входят иные предусмотренные законом способы защиты права — просьба к суду о признании наличия или отсутствия материально-правового субъективного права, обязанности или охраняемого интереса, служащих по законодательству основанием для вынесения определенного административно-правового акта. Вместе с тем, этот способ судебной защиты не основной. Полная защита интересов заявителя возможна лишь посредством определения судом того, того, какой административно-правовой акт должен быть принят в силу законодательства [2, с. 131-132].
Средствами обеспечения жалоб в соответствии с ч. 2 ст. 340 ГПК являются:
· запрет исполнения действий государственного органа, организации или должностного лица до истечения срока на судебное обжалование (опротестование) в случаях, предусмотренных законом;
· обязательное приостановление исполнения обжалованного действия в случаях, предусмотренных законом [4].
Структура предмета доказывания и специальные правила распределения обязанности доказывания по жалобам в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, вытекают из специально закрепленных в ст. 339 ГПК норм.
Так, в соответствии со ст. 339 ГПК суд проверяет законность и обоснованность действий государственных органов, организаций и должностных лиц, действия (бездействие) которых обжалуются, а в случаях, предусмотренных законом, — лишь их законность.
Государственные органы, организации и должностные лица обязаны представить суду материалы, послужившие основанием для соответствующих действий (бездействия).
Заявители, государственные органы, организации и должностные лица, а также иные заинтересованные в исходе дела лица вправе представлять суду доказательства и иные материалы [4].
Как видим, суд в полном объеме проверяет правомерность обжалованного действия, т.е. его законность и обоснованность.
К обстоятельствам, свидетельствующим о незаконности действий (бездействия) органов административного правоприменения, относится неправильное применение норм материального права или порядка (процедуры) административного правоприменения. К обстоятельствам, свидетельствующим о необоснованности действий (бездействия) органов административного правоприменения, относятся все разновидности недостатков правоприменения с фактической стороны — неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для административного правоприменения; недоказанность этих обстоятельств; несоответствие выводов органа административного правоприменения обстоятельствам (фактам) материально-правового характера, имеющим значение для административного правоприменения.
Суд при оценке законности и обоснованности обжалованных действий учитывает, что для каждого вида административного правоприменения установлены правила об обязанности либо заявителей (например, при обращении к нотариусу, в ЗАГС) либо органа правоприменения (например, при привлечении к административной ответственности, начислении налогов) подтвердить доказательствами основания правоприменения. Выполнение этой обязанности в ходе судебного разбирательства влияет на выводы суда о правомерности жалобы и соответственно о правомерности обжалованного действия [2, с. 136].
Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, характеризуется также специфическими способами защиты прав лиц, непосредственно заинтересованных в исходе дела, применяемыми судом. Они закреплены в ГПК в нормах о полномочиях суда при вынесении решения по отдельным категориям жалоб. В целом способы защиты — это признание обжалованного действия (бездействия) государственных органов, организаций правомерным либо неправомерным полностью или частично, а также отмена или изменение неправомерного действия полностью или частично, установление обязанности внести изменения в совершенное действие либо совершить его для реализации прав или охраняемых законных интересов заявителя.