Следующий элемент состава правонарушения – субъективная сторона – включает в себя вину, мотив и цель. Наличие вины является общим требованием для наступления юридической ответственности всех видов. Конституционный Суд Российской Федерации указал в одном из своих постановлений в связи с нормами ГК РФ следующее: “Наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно”. Безусловно, и положения ст. 1069 ГК РФ должны рассматриваться в свете этой правовой позиции Конституционного Суда РФ, но законодательство России содержит ряд препятствий (по-разному оцениваемых в доктрине) для прямого применения указанного Конституционным Судом принципа.
п. 2 ст. 1064 ГК РФ предусматривает, что гражданская ответственность за причинение вреда наступает при наличии вины лица, причем действует презумпция виновности. В то же время, законом могут быть установлены случаи возмещения вреда при отсутствии вины причинителя вреда.
Закон не содержит каких-либо иных (кроме предварительного признания акта власти незаконным) оговорок, касающихся ответственности за вред, причиненный публичной властью. Из этого следует, что данная ответственность строится по общим правилам деликтной ответственности, в том числе основана на началах вины причинителя вреда – органа власти или должностного лица, которая предполагается (п. 2 ст. 1064 ГК). Практически опровержение этой презумпции для причинителя, в отношении которого доказана незаконность его действий (или принятого им нормативного акта), вряд ли возможно, ибо должностные лица и органы публичной власти обязаны знать закон (законодательство в широком смысле) и подчинять ему свои действия.
Кроме того, если я предположу ответственность по ст. 1069 ГК виновной, то вину причинителя вреда следует устанавливать в надлежащем юрисдикционном процессе, административном или уголовном (что затрудняется еще и отсутствием каких-либо четких доктринальных представлений о вине публичного образования). В таком случае суд, рассматривающий гражданский иск по ст. 1069 ГК вынужден будет приостановить производство до разрешения соответствующего дела в порядке административного или уголовного судопроизводства (абз. 4 ч. 1 ст. 215 Гражданского процессуального кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 143 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Таким образом, гражданский иск по ст. 1069 ГК РФ превращается в совершенно иной институт – гражданский иск в административном или уголовном процессе, а ст. 1069 ГК РФ теряет смысл своего существования. Следовательно, для эффективного применения ст. 1069 ГК РФ должна предполагать безвиновную ответственность, чего, в противоречие постановлению Конституционного Суда, РФ в тексте статьи не указано. Отсутствие оговорки о возмещении вреда независимо от вины государственного органа или должностного лица, является, на наш взгляд ошибкой законодателя, подлежащей исправлению.
Последний из подлежащих рассмотрению элементов состава правонарушения – объективная сторона, которая состоит из противоправного деяния, вредных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Составляющие объективной стороны имеют свои особенности в применении к гражданскому правонарушению государственных органов. Эти особенности выражаются: а) во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых; б) в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов. Подобные деяния имеют многообразные формы: “Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда”.
Специфическим видом противоправного деяния государственного органа или должностного лица является издание не соответствующего закону (а также указу Президента РФ и постановлению Правительства РФ) правового акта. Акт публичной власти должен быть признан незаконным, чтобы у лица, обратившегося в суд, возникло право требовать возмещения ущерба. Однако вопрос об определении порядка признания нормативных актов не соответствующими закону не окончательно решен в законодательстве и вызывает споры как ученых, так и государственных органов (хотя судебная практика по данному вопросу обширна). Во всяком случае новый Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержат нормы, регулирующие деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по вопросу о признании подзаконных нормативных актов противоречащими закону и недействующими. В гражданском законодательстве не решен и вопрос о том, кто именно имеет право обращаться в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного изданием противоречащего закону нормативного акта: только то лицо, которое требовало в суде признания акта недействующим, или всякое лицо, которому был данным актом причинен вред.
Важным условием наступления ответственности по ст. 1069 ГК РФ является наличие ущерба и причинно-следственной связи между деянием государственного органа или его должностного лица и ущербом, причем бремя доказывания убытков и причинно-следственной связи между незаконными действиями государственных органов и убытками лежит на истце. На этот элемент объективной стороны неоднократно указывал Президиум Высшего арбитражного суда РФ.
Я рассмотрела состав гражданского правонарушения государственных органов и должностных лиц по ст. 1069 ГК РФ. Он является общей нормой по отношению к нормам ст. 1070 ГК РФ, регулирующим возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
В то же время норма ст. 1069 ГК РФ сама является специальной по отношению к общим нормам о гражданской ответственности. К такому выводу я пришла по следующим причинам. Во-первых, специфичен субъект правонарушения – это перечисленные в законодательстве государственные органы и должностные лица, которые действуют во исполнение своих полномочий (в остальных случаях они несут гражданскую ответственность на общих основаниях); ответчиком по искам о возмещении вреда выступает казна РФ (однако Бюджетный кодекс РФ настаивает на возмещении среда за счет средств федерального бюджета, что подрывает эффективность действия ст. 1069 ГК). Во-вторых, ответственность за рассмотренные правонарушения должна наступать без вины государственного органа (общепризнанной концепции вины публичных образований в гражданском праве вообще не существует) или должностного лица. Иное нивелировало бы действие ст. 1069 ГК РФ или свело институт гражданской ответственности государственных органов и должностных лиц к институту гражданского иска в уголовном или административном процессе. Кроме того, в судебной практике при разрешении гражданских исков по ст. 1069 ГК РФ вообще не исследуется вопрос о наличии вины государственного органа или должностного лица. Принимая во внимание общий принцип наступления юридической ответственности только при наличии вины и требование ясного и недвусмысленного указания в законе всех исключений из него, мы считаем отсутствие указания на безвиновный характер ответственности в ст. 1069 ГК ошибкой законодателя. В-третьих, существует специфика объективной стороны правонарушения. Противоправное деяние может выражаться в принятии правового акта, не соответствующего закону (а для некоторых актов – указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ), т.е. в односторонних, властно-принудительных решениях, не являющихся характерными для гражданского права. Потому при условии становления в России административной юстиции возможно было бы рассмотрение подобных исков в порядке административного судопроизводства, в том числе и на основании несколько иных материально-правовых норм.
Заключение
Концепция правового государства - важной составляющей модели нового общества, которое должно быть сформировано в России, предполагает упрочение юридической основы российского государства, укрепление законности и правопорядка, расширение демократии, улучшение деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, обеспечение охраны прав и свобод граждан России, юридических лиц. Определяющими взаимоотношения человека и власти выступают такие конституционные принципы как: приоритет прав и свобод человека, верховенство закона, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав и свобод человека. Переход от одного состояния государственности, экономики, социальной сферы в качественно новое состояние сопровождается совершенствованием всего законодательства, в том числе, норм, предусматривающих юридическую ответственность. Среди них особое место занимают положения, касающиеся ответственности государства перед гражданином. "Конституция ограничила возможность власти подмять общество и стала реальным инструментом, с помощью которого граждане отстаивают свои права". "Правовое государство потому и правовое, пишет А. С. Мордовец, что в нем все ветви власти связаны правом, законом, четко определена ответственность каждого органа и должностного лица в механизме социально-правовой охраны и защиты, прав человека".