Следует отметить, что при рассмотрении проблем, связанных с реализацией избирательных прав вышеназванных категорий избирателей, фактически наиболее приемлемым был бы порядок заявительной регистрации (учета), когда за определенное количество времени (возможно, достаточно длительного) гражданин регистрируется в качестве избирателя.
избирательное право административная уголовная
3.3 Совершенствование правового обеспечения и реализации избирательных прав граждан
В Конституции РФ отсутствует прямое указание на то, в чьем ведении находится избирательное законодательство. Вопрос этот остается открытым и вызывает многочисленные споры.
Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Федерации «регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина». Статья 72 относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов «защиту прав и свобод человека и гражданина», а также «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Статья 77 определяет, что система органов государственной власти субъектов РФ «устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом».
Споры о том, как трактовать данные положения Конституции применительно к избирательному законодательству, ведутся уже много лет[45]. По мнению ряда юристов, избирательное законодательство регулирует отношения, относящиеся как в ведению РФ, так и к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а также к собственному ведению субъектов РФ[46]. Другая группа юристов склонна относить избирательное законодательство только к сферам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов[47].
Особенно усилились споры после принятия в 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ряд юристов счел, что федеральные законодатели превысили свои полномочия, столь подробно регулируя различные избирательные процедуры[48].
С их точки зрения компетенция федерального законодателя может состоять исключительно в регулировании избирательных прав граждан (в объеме закона 1994 г.), а установление конкретных избирательных процедур для региональных и местных выборов – прерогатива законодателя субъекта РФ[49].
Согласно другой точке зрения, регулирование всего избирательного процесса должно осуществляться федеральными законами[50].
Вопрос этот требует специального рассмотрения.
В первую очередь следует отметить, что в нашей стране традиционно проявляется стремление к совмещению выборов разного уровня[51]. Например, 7 декабря 2003 г. одновременно с выборами депутатов Государственной Думы проводились общие выборы глав 11 регионов и законодательных органов 7 регионов, а также муниципальные выборы в 9 регионах (не считая дополнительных и повторных выборов).
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (как старый закон в редакции от 30 марта 1999 г., так ныне действующий) специально предоставляет регионам возможность изменить срок полномочий своих органов, чтобы совместить их выборы с федеральными выборами. Аналогичные возможности предоставлены и органам местного самоуправления.
Делается это, во-первых, с целью сэкономить средства на организации голосования. Во-вторых, совмещение региональных и местных выборов с федеральными позволяет повысить явку избирателей: обычно активность избирателей на федеральных выборах выше, чем на региональных и тем более местных[52]. В-третьих, организаторы выборов опасаются усталости избирателей и поэтому предпочитают реже звать их к избирательным урнам.
Разумеется, даже проходящие в один день выборы можно проводить в разных местах разными избирательными комиссиями и по разным спискам избирателей. Но в этом случае пропадают все положительные факторы, ради которых выборы совмещаются. Если же проводить разные выборы на одних и тех же участках, одними и теми же комиссиями и по одним и тем же спискам, то необходимо унифицировать многие процедуры: и составление списков избирателей, и формирование избирательных комиссий, и проведение голосования, и организацию подсчета голосов.
Например, «рамочный» закон и сегодня позволяет региональным законодателям устанавливать свое время голосования. А как поступать в том случае, если совмещаются выборы, для которых предусмотрено разное время голосования? Лишь в законе от 12 июня 2002 г. появилась запись, что в этом случае действует норма, установленная федеральным законом.
При совмещении выборов возникают и другие проблемы, связанные, например, с избирательными фондами кандидатов, баллотирующихся одновременно в органы власти разного уровня, с эфирным временем и печатной площадью, которые средства массовой информации должны предоставлять для предвыборной агитации. Все эти проблемы также должны регулироваться законом, который является общим для всех выборов[53].
Другой фактор связан с тем, что среди субъектов избирательных правоотношений оказываются не только избиратели, кандидаты, партии, органы власти и избирательные комиссии. В деятельность по обеспечению проведения выборов включаются также средства массовой информации, предоставляющие эфирное время и печатные площади для информирования избирателей и предвыборной агитации, кредитные организации, через которые кандидаты и партии финансируют свои кампании, суды, органы прокуратуры и милиции, обеспечивающие соблюдение законности. Региональный законодатель не может сам устанавливать нормы, регулирующие деятельность всех этих организаций – в том числе и на региональных и местных выборах.
“Рамочный” закон в нынешней редакции содержит много норм, касающихся деятельности таких организаций. Но и этих норм, по-видимому, недостаточно.
Нетрудно заметить, что федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» богаче, чем «рамочный» закон, общими нормами. У региональных законодателей возникает естественное желание позаимствовать некоторые разумные нормы. Увы, многие нормы, отсутствующие в “рамочном” законе, не могут быть включены в закон субъекта РФ. Например, об обязанности организаций телерадиовещания хранить видео- и аудиозаписи программ, содержащих предвыборную агитацию. Или о том, в какой срок Сбербанк должен перечислять деньги из избирательных фондов кандидатов.
Таким образом, необходимость учета возможности совмещения выборов и необходимость регулирования участия в выборах организаций, чья деятельность регулируется на федеральном уровне, уже заставляет законодателя подробно прописывать в «рамочном» законе многие избирательные процедуры.
Но есть аргументы и более общего порядка. Как было показано выше на примере региональных законов, сами избирательные процедуры во многом определяют возможность реализации избирательных прав. Так, от процедуры сбора подписей и их проверки зависит реализация пассивного избирательного права. А процедуры голосования, подсчета голосов и подведения итогов должны гарантировать соответствие результатов голосования волеизъявлению избирателей, то есть по сути реализацию конституционного принципа народовластия.
Как отмечалось в докладе Центризбиркома, любые нормы, устанавливающие правила и процедуры реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными, являются гарантиями этого права[54]. Ряд авторов также указывает, что гарантии избирательных прав граждан устанавливаются путем регламентации процедуры проведения выборов[55]. По мнению В.Л. Шейниса, «роль выборов в становлении неокрепшей российской демократии настолько велика, а любые ошибки, проколы и злоупотребления здесь настолько опасны, что федеральный закон должен четко и жестко регулировать все основные избирательные процедуры»[56].
Поборники самостоятельности законодательства субъектов РФ обычно говорят о необходимости учета региональной специфики[57]. Однако как раз в отношении процедурных норм в большинстве случаев никакой региональной специфики не существует. Разумеется, есть различия между городскими и сельскими поселениями, между большими и малыми городами, между густонаселенными и малонаселенными территориями. Но все эти различия в основном внутрирегиональные, и их лучше учесть уже в федеральном законодательстве. А многие из них необходимо учитывать в том числе и при проведении федеральных выборов.
Важно также иметь в виду тенденцию к профессионализации избирательных комиссий. Так, в соответствии с новым «рамочным» законом теперь одни и те же территориальные избирательные комиссии участвуют в проведении всех федеральных и региональных выборов, а по желанию органов местного самоуправления на них могут быть возложены и полномочия по проведению муниципальных выборов. Да и вне зависимости от закона составы избирательных комиссий (в том числе и участковых) не сильно меняются от выборов к выборам. Поэтому допускать без серьезной необходимости различные процедуры на различных выборах – значит, существенно усложнять работу избирательных комиссий.
Следует также учитывать, что написание процедурных норм – сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта. Анализ регионального законодательства свидетельствует, что далеко не во всех регионах есть достаточные для этого ресурсы[58]. Отмечается большое количество пробелов в регулировании тех вопросов, которые федеральный законодатель оставил в ведении субъекта РФ, а также механическое переписывание норм федеральных законов, в том числе отражающих специфику выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ[59].