В то же время известны случаи, когда в региональных законах некоторые процедурные вопросы решены лучше, чем в федеральных. Так, в законодательстве города Москвы удачно решен вопрос о сводном плакате, содержащем информацию о зарегистрированных кандидатах. В законах Ивановской и Пермской областей предусмотрена возможность выборочных проверок правильности подсчета голосов на избирательных участках. В литературе приводятся также примеры удачных решений в законах Иркутской, Пензенской, Тюменской областей и других субъектов РФ[60].
Подобные нормы обычно не связаны с региональной спецификой, и их можно (и даже нужно, если они успешно прошли апробацию на региональном уровне) включать в федеральное законодательство.
Все изложенное выше означает отнюдь не то, что автор выступает за лишение регионального законодателя права регулировать региональные и местные выборы. Однако, нужно кардинально изменить подход к решению данной проблемы.
Надо не заставлять региональных законодателей самим разрабатывать сложные избирательные процедуры, а оставить им свободу выбора по принципиальным вопросам, связанным с избирательной системой (в первую очередь, в узком смысле)[61]. Однако при этом для каждой системы обязательно должны быть определены процедуры, гарантирующие соблюдение избирательных прав.
Это касается и таких важнейших вопросов, как порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, по почте и т.п.). В этом вопросе также наглядно видна бессистемность федерального законодательства. Досрочное голосование отрегулировано детально, а голосование по открепительным удостоверениям – лишь в виде общих деклараций, которые не могут гарантировать от возможных злоупотреблений[62].
Что касается избирательной системы в узком смысле, то действующая редакция “рамочного” закона содержит две новеллы, которые дали основание упрекать федеральных законодателей в навязывании регионам определенных избирательных систем[63]. Это – обязанность проводить выборы высшего должностного лица субъекта РФ по мажоритарной системе абсолютного большинства и требование избрания не менее половины депутатов региональной ассамблеи (или одной из ее палат) по пропорциональной системе. В некоторых работах ставится под сомнение соответствие указанных норм Конституции РФ[64].
Вопрос этот требует более детального обсуждения.
По мнению А.Е. Постникова определение избирательной системы, применяемой на региональных и местных выборах, относится к предмету исключительного ведения субъектов РФ[65]. С этим трудно согласиться, поскольку вопрос об избирательной системе непосредственно связан с реализацией избирательных прав граждан[66]. Поэтому определение избирательной системы, применяемой на региональных выборах, следует относить к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.
Как отмечалось для выборов высших должностных лиц важно, чтобы избранное лицо имело поддержку как можно большего числа избирателей. Именно поэтому использование на таких выборах мажоритарной системы относительного большинства нежелательно с точки зрения реализации конституционного принципа народовластия. Однако, как отмечалось также в § 4 главы 1, требование для избрания в первом туре получить более 50% представляется чрезмерным. Поэтому в “рамочном” законе можно было бы снизить эту норму, оставив региональным законодателям право устанавливать ее в пределах от 35 до 50%. Кроме того, нельзя лишать субъекты РФ возможности использовать на выборах высшего должностного лица мажоритарно–преференциальную систему.
Что касается обязательности использования на выборах в региональные ассамблеи пропорциональной избирательной системы, то в защиту этой новеллы, можно привести следующий аргумент. Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П[67], “по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть”. Таким образом, избирательная система, позволяющая одной партии получать все мандаты в ассамблее, не может считаться демократичной. Но именно таково свойство мажоритарной системы, и во многих регионах мы можем наблюдать ее действие: представители одной политической силы[68], пользующиеся поддержкой относительного большинства граждан, получают почти стопроцентное представительство в региональной ассамблее. Не случайно главным противником введения в регионах выборов по партийным спискам являются региональная исполнительная власть, которой мажоритарная система предоставляет больший простор для контролирования избирательного процесса[69].
С этих позиций новеллу федерального законодательства, обязывающую избирать часть ассамблеи по пропорциональной системе, можно считать гарантией демократизации региональных выборов.
В то же время трудно считать обоснованным требование «не менее половины». С точки зрения защиты избирательных прав граждан важнее было закрепить в федеральном законе совсем другие требования. С одной стороны, это минимальное число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе – для того, чтобы можно было реализовать их действительно пропорциональное распределение. Так, Центризбирком рекомендовал[70], чтобы число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, было не менее 20[71]. Было бы целесообразно закрепить такое требование в федеральном законе. Необходимо также ввести ограничение на величину заградительного барьера, чтобы он не мог быть установлен выше 5%.
С другой стороны, важно, чтобы число избирателей, приходящихся на одного депутата, избранного по мажоритарной системе (в случае выборов по одномандатным избирательным округам оно равно числу избирателей в округе), не было слишком велико. Так, в Москве число депутатов Московской городской Думы, избранных по одномандатным округам, составляет 35 человек, и на одного депутата приходится около 200 тысяч избирателей. Если же численность городской Думы не будет увеличена, то размер одномандатного округа придется увеличивать более чем в два раза, что очень сомнительно с точки зрения выражения интересов избирателей. По-видимому, в федеральном законе следует ограничить среднюю норму представительства на выборах региональных ассамблей хотя бы на уровне 200 тысяч избирателей[72].
Итак, можно сделать вывод о том, что “рамочный” федеральный закон требует серьезной переработки. При этом изменения требует не только содержание его, но и форма.
В литературе уже много лет обсуждается вопрос о возможности или необходимости кодификации федерального избирательного законодательства. И хотя вопрос о кодификации выходит за рамки предмета данного исследования, все же здесь необходимо уделить этому вопросу некоторое внимание.
Как отмечает С.Д. Князев[73], кодификация отнюдь не означает всеобъемлющего охвата правового регулирования. И с этой точки зрения Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” по сути является кодифицированным актом. В то же время его структура не соответствует общепринятым принципам построения кодифицированных актов, и это обуславливает неудобство его использования.
Поэтому при разработке нового федерального избирательного законодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ, который включал бы в качестве общей части «рамочные» нормы, регулирующие любые выборы в Российской Федерации, а в качестве особенной части – нормы, касающиеся выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ[74].
В одной из первых глав кодекса следует перечислить избирательные системы, которые допускаются в Российской Федерации. В качестве таких систем в соответствии с классификацией можно было бы назвать:
· мажоритарную систему относительного большинства;
· мажоритарную систему с перебаллотировкой;
· мажоритарно-преференциальную систему;
· блоковую систему (с ограниченным или неограниченным вотумом);
· систему единственного непередаваемого голоса;
· систему единственного передаваемого голоса;
· пропорциональную систему с закрытыми списками;
· пропорциональную систему с открытыми списками;
· смешанную «персонализированную» систему.
Для каждой из этих систем необходимо прописать подробные процедуры, в том числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования.
Важно также закрепить в кодексе подробные процедуры, регламентирующие порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, голосование по почте).
Еще один вопрос, фактически упущенный в действующем федеральном законодательстве, представляют временные нормы[75]. Их необходимость диктуется тем, что региональный закон может не содержать необходимой для проведения выборов нормы или норма регионального закона может оказаться вне рамок, установленных федеральным законом. Причина этого может быть либо в том, что региональный законодатель просто не успел привести свой закон в соответствие с федеральным, либо ошибка возникла по небрежности или в силу каких-либо иных причин.