Примером может случить первоначальная редакция “Избирательного кодекса города Москвы”[76], одна из норм которого устанавливает для всех округов (в том числе и многомандатных), что необходимое для регистрации число подписей избирателей составляет один процент от числа избирателей округа. Это противоречит норме «рамочного» закона, которая запрещает в специальных законах устанавливать необходимое число подписей в многомандатных округах в размере более двух процентов от числа избирателей округа, деленного на число мандатов. Таким образом, норму московского закона нельзя было применять в округах с числом мандатов более двух. Но и федеральную норму применять невозможно, поскольку она не является нормой прямого действия. Таким образом, возникла правовая неопределенность[77].
Для таких обстоятельств в федеральном законе могло бы быть предусмотрено, что в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает необходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствует требованиям федерального закона, непосредственно действует установленная федеральным законом максимальная (минимальная) норма.
Для тех случаев, когда федеральный закон вообще не устанавливает никаких пределов (число депутатов, предельный размер расходов избирательного фонда и др.), необходимы временные нормы, предписывающие такие размеры регионам, которые не установили их в своих законах.
Частично такую функцию выполняет Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Однако, во-первых, обсуждаемая проблема касается не только местных, но и региональных выборов. Во-вторых, действующая редакция этого закона уже устарела и требует серьезной переработки, в том числе структурной[78]. В частности, представляется, что в настоящее время нет необходимости во “временном положении” о проведении выборов, поскольку во всех регионах есть законы, регулирующие проведение выборов в органы местного самоуправления. Поэтому от федерального закона требуется не полное и исчерпывающее регулирование данных выборов, а вмешательство по отдельным вопросам, которые недостаточно отрегулированы региональными законами или местными нормативными актами.
На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы:
Основным методом регулирования в федеральном законодательстве порядка проведения региональных и местных выборов является метод “рамочного” регулирования. Начало такому регулированию было положено указами Президента РФ в октябре 1993 г. Впоследствии (в 1994 г.) был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», носивший «рамочный» характер, который в 1997 г. был заменен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В 2002 г. был принят новый федеральный закон с тем же названием.
Название федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не вполне отражает его сущность и не вполне соответствует целям законодательного регулирования избирательных прав на федеральном уровне, вытекающих из Конституции РФ. Так, помимо вопросов защиты избирательных прав федеральных закон должен содержать и в действительности содержит определенные ограничения избирательных прав граждан.
Одним из основных недостатков Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” является его бессистемность. Это наиболее ярко проявляется в вопросах, связанных с избирательной системой в узком смысле.
Региональное избирательное законодательство обнаруживает множество недостатков. Первая группа недостатков связана с прямыми и явными нарушениями норм федерального законодательства и устраняется посредством рекомендаций Центризбиркома и предписаний прокуратуры или через судебные решения. Вторая группа недостатков связана с неправильным пониманием региональными законодателями недостаточно четко сформулированных норм федерального закона. Третья группа недостатков связана с неудачным решением вопросов, которые не регулируются федеральными законами. Для устранения недостатков, относящихся ко второй и третьей группам, желательно совершенствование федерального законодательства.
Требование федерального закона об обязательном использовании на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ пропорциональной избирательной системы призвано предотвратить монополизацию региональной ассамблеи одной партией. В то же время, с точки зрения защиты избирательных прав граждан, важнее закрепить в федеральном законе не предельное соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной и пропорциональной системам, а минимальное число депутатов, избираемых по пропорциональной системе, и минимальное число избирателей, приходящихся на одного депутата, избранного по мажоритарной системе.
Федеральный «рамочный» закон должен содержать временные нормы, которые будут применяться в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает необходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствует требованиям федерального закона.
При разработке нового федерального избирательного законодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ, который включал бы в качестве общей части “рамочные” нормы, регулирующие любые выборы в Российской Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Избирательное право - один из важнейших институтов современного конституционного права, реализация норм которого является главнейшим условием становления, развития и укрепления демократических элементов в жизни общества.
В демократическом государстве при достаточной развитости политической культуры и самодеятельности граждан практически не бывает полного единодушия на выборах. Смысл выборов не в том, чтобы продемонстрировать мнимый консенсус между всеми гражданами и социальными слоями, который никогда, кроме чрезвычайных ситуаций, не может быть достигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все могли выразить свою волю, а государственная власть - быть созданной и действовать в соответствии с этой волей. Через борьбу на выборах, следовательно, в конечном счете, достигается стабильность и порядок в общественной жизни.
Выборы как исторический процесс представляют собой итог длительной эволюции ряда социальных, политических и правовых институтов. В условиях современных научных представлений выборы выступают в качестве и как основы конституционного строя, и в качестве института народовластия, и как способ реализации политической правосубъектности граждан.
Анализ российского избирательной системы и соответствующей международной практики позволяют сделать вывод, что российское законодательство о выборах является чрезмерно сложным, перегружено деталями и существует в виде отдельных законов, а также инструкций ЦИК РФ. В связи с этим представляется обоснованной возможность принятия Избирательного Кодекса Российской Федерации.
Исключительно важное значение для обеспечения всеобщности избирательных прав граждан и гарантируемых законом пределов их реализации имеют избирательные цензы, которые, по мнению автора, представляют собой специальные условия, которыми конституция и избирательные законы ограничивают круг лиц, за которыми признаются избирательная дееспособность.
Анализ законодательных источников и соответствующей литературы дает основание судить о их многообразии. Классифицировать избирательные права можно по различным основаниям, в том числе относительно стадий избирательного процесса. Представляется возможным классифицировать избирательные права относительно принадлежности на: индивидуальные (которые могут осуществляться и защищаться только индивидуально), коллективные (которые могут осуществляться и защищаться только коллективными действиями избирателей) и индивидуально-коллективные (которые могут осуществляться и защищаться как индивидуально, так и в результате коллективных действий избирателей).
Гарантии правомерной реализации избирательных прав и обязанностей личности направлены на обеспечение оптимальных социально-политических условий и организационно-правовых средств правомерной реализации избирательных прав и обязанностей личности, и включают в себя: прежде всего принципы в качестве демократических начал избирательного права; пределы избирательных прав и обязанностей, их конкретизацию; процессуальные формы реализации избирательных прав и обязанностей личности (определенный порядок использования лицами избирательных прав и исполнения избирательных обязанностей).
В зависимости от отраслевой принадлежности нормативно-правовой основы следует различать три вида юридической ответственности за нарушения законодательства о выборах: ответственность по избирательному праву (сегмент государственно-правовой ответственности); уголовную ответственность; административную ответственность.
Ответственность по избирательному праву представлена главным образом отменой (аннулированием) избирательной комиссией регистрации кандидата (списка кандидатов). Основанием для этого могут служить нарушения избирательного законодательства, допущенные на различных стадиях организации и проведения выборов вплоть до установления итогов голосования, определения результатов выборов.