Традиция «личной» благотворительности русских князей за счет казны долго существовала в России, постепенно приобретая широкий размах и многочисленных приверженцев среди людей разных сословий. Однако по мере усложнения социальных проблем в общественном сознании все настойчивее пробивается идея о необходимости поиска новых подходов к вопросам бедственного положения многих людей, понимание того, что частной благотворительностью и сложившимися формами церковного и монастырского призрения эту проблему не решить.
Впервые публично эта идея прозвучала в обращении Ивана Грозного к Стоглавому Собору — собранию высшего духовенства Русской Православной церкви, состоявшемуся в Москве в 1551 году. Собор констатирует страшное развитие нищенства и при этом указывает на отсутствие надлежащих мер призрения. Постановление, принятое Стоглавым Собором, затрагивающее многие стороны данной проблемы, является значительным шагом вперед в систематизации работы по социальной защите населения. Хотя по-прежнему попечение о бедных признается делом общества, однако Собор признает необходимым регулировать его мерами государственными, путем царского повершил или, иначе говоря, законом. Для большинства нуж-дающихся он рекомендует закрытое призрение в богадельнях: впервые для этого различает разнообразные категории нищенствующих и для каждой из них устанавливает особые меры. Прокаженные и престарелые должны получать кров, пищу и одежду; «здравые» должны питаться по дворам[8].
Практическая реализация идеи развертывания государственной системы общественного призрения получила развитие в царствование Федора Алексеевича, последнего из династии Рюриковичей, и в последующие годы. Значительное расширение частной и государственной благотворительности привело к появлению социального противоречия между «профессиональным» нищенством и необходимостью зарабатывать на жизнь честным трудом. Общество начинает понимать, что система облагодетельствования с двух сторон — государства и общества — не приносит реальной пользы ни государству, ни населению.
На авансцену выдвигается идея необходимости борьбы с профессиональным нищенством, получившая практическое воплощение в петровское время, которое можно охарактеризовать как новую ступень в становлении многостороннего подхода к решению проблем социальной защиты населения. Наряду с насильственным искоренением нищенства и его негативных последствий (указы 1712, 1718, 1721, 1722, 1734 годов; ряд практических распоряжений) делается попытка привести развитие общественного призрения в определенную систему: обосновывается необходимость различать нуждающихся по причинам их нужды, и в соответствии с этим определять помощь; активно разворачивается строительство и государственное содержание больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, смирительных и прядильных домов для людей «праздношатающихся и им подобных» и т.д. Призрение становится частью государственной внутренней политики, государство не только предоставляет помощь, но и осуществляет мероприятия по ликвидации профессионального нищенства как явления социальной патологии[9].
Создание централизованной системы оказания помощи нуждающимся оставалось заботой и последующих правителей России. Так, при Екатерине II в губерниях для заведования и распоряжения делами призрения были учреждены под председательством губернаторов Приказы общественного призрения, на которые возлагались разнообразные и важные функции: заведование школами, учреждение больниц, сиротских домов, богаделен, особых приютов для неизлечимых больных, домов для умалишенных и др[10].
Однако по мере того, как обнаруживалась недостаточность борьбы с бедностью и разными формами нужды при посредстве одних казенных учреждений, в обществе и правительстве зрела мысль о необходимости большего участия в делах общественного попечения о бедных со стороны общества. Постепенно попечение становилось делом не только государственным, но и общественным, фактически превратившись для общественности в добровольно-принудительное попечение под присмотром государственных органов.
Процесс дальнейшей передачи проблем защиты населения на низовые уровни продолжался и в период царствования Александра I: призрение было включено в сферу общественного самоуправления, а за правительством осталась функция общего руководства этим процессом. Был также принят закон, по которому призрение передавалось организациям и ведомствам, разделенным на несколько типов. Новым для формировавшейся системы общественного призрения стало создание обществ, основанных на началах взаимного «вспоможения» или самопомощи. Члены обществ составляли «капитал» для вспомоществования за счет ежегодных взносов в кассу. Однако эти процессы не получили широкого распространения.
Дальнейшие организационные преобразования в области социальной защиты были связаны с земской (1864 г.) и городской (1880 г.) реформами. Основная тяжесть социальной помощи легла на городское и земское (сельское) общественное самоуправление. Согласно Положению о губерниях и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года, в ведение органов земского самоуправления перешли дела приказов общественного призрения. Земства взяли под свою опеку строительство новых благотворительных заведений, призрение и воспитание детей, устройство временных помещений для переселенцев и т.д.
В общих чертах такая система социальной защиты сохранялась до конца XIX — начала XX веков и представляла собой разветвленное образование, подразделявшееся на общественное, общественно-государственное и частное.
Благотворительную деятельность активно вели так называемые «медовые братства», которые в начале XX века действовали при большинстве православных церквей. Ими открываются потребительские лавки, в которых бедным людям товары продавались по сниженной цене; бесплатно раздаются иконки, Евангелия, учреждаются кассы для выдачи нуждающимся беспроцентных ссуд на приобретение одежды, обуви, орудий труда, а также по случаю смерти, болезни, родах. При церквах и монастырях, находившихся под их опекой, учреждаются богадельни, госпитали, школы для бедных и т.д.
В целом частная благотворительность развивались по самым разнообразным направлениям и в различных формах. Частные благотворители финансировали различные общества и заведения, осуществляли социальный патронаж нуждающихся, участвовали в строительстве и содержании больниц, колоний для ослабленных детских приютов, приютов попечительства о бедных, богоделен для пожилых женщин, открывали начальные и средние общеобразовательные и специальные учебные заведения частные школы (например, рисования), организовывали вы ставки, музеи и другие учреждения культуры.
Таким образом, традиции, родившиеся в ранний историческии период, закрепились прочно и сохранялись до конца XVIII в. Более того, они обогащались новым практическим опытом, теоретическими выводами. Важно заметить, что к этому времени в обществе наметился поворот к более широкому пониманию всех проблем социального призрения: ставился вопрос и о развитии профилактической компоненты в системе общественного призрения, о предупреждении негативных явлений в обществе, предполагалось, что профилактическая работа выступала бы «важной функцией общественного и государственного управления, направленной к смягчению многих зол действительности, к облегчению значительных страданий и к спасению целого ряда человеческих жизней»[11].
Вместе с тем создаваемая система страдала рядом существенных недостатков, нерешенных проблем. Тормозом в развитии общественного призрения являлось и несовершенное законодательство. В конце XIX века для изучения и внесения предложений по совершенствованию социальной защиты населения была создана специальная комиссия, но первая мировая война помешала реализации этих планов. Решать проблемы обездоленных людей в России пришлось другому правительству, пришедшему к власти после Октябрьской революции 1917 года.
2.2 Особенности социального обеспечения в советский период
социальная защита советский пособие
Становление социального обеспечения как вида профессиональной деятельности в советское время с организационно-управленческой и содержательной точек зрения коренным образом отличалось от дореволюционных подходов: заботу о защите различных категорий населения государство полностью взяло на себя. Постепенно складывалась разветвленная система социального обеспечения, имеющая соответствующие органы на разных уровнях; проблемы социальной защиты наиболее уязвимых категорий населения постоянно были в поле зрения правительства и разрешались с пользой для нуждающихся.
Вопросы социальной защиты и благосостояния народа, его здоровья, разумного образа жизни решались в тесной связи с развитием народного хозяйства, социально-экономическими достижениями. Уже в декабре 1917 года ВЦИК и СНК утверждают Положение о страховании на случай безработицы, действие которого «распространяется на всю территорию Российской Республики и на всех лиц без различия пола и возраста, занятых по найму во всех отраслях труда, независимо от характера работы, а также от того, у кого они работают по найму: в государственных, частных, общественных учреждениях или у частных лиц». В Положении дается определение понятия «безработные», определяются финансовые источники, размеры пособий, функции органов, которым вменяется в обязанность решение вопросов безработицы[12].