Всё же изменение структур государственной власти и управления, новые условия жизни общества, возникшие в законодательстве противоречия и пробелы требуют большего теоретического осмысления с тем, чтобы выработать рекомендации для законодателя и практики, сформулировать соответствующее современным реалиям понятие предмета правового регулирования в сфере прокурорско-надзорной деятельности, ответить на вопросы о методах правового регулирования, полно и аргументировано определить правовое регламентирование прокурорской деятельности в системе российского права. Только такое теоретическое исследование способно по-настоящему помочь решению проблем, возникающих в практической работе органов прокуратуры.
Одним из важнейших принципов деятельности органов прокуратуры, закрепленных в Конституции РФ, является ее независимость от местных органов. Он рассматривался как важнейшее средство обеспечения законности и в период Российской империи. Еще в п.1 раздела IX Указа от 27 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора" Петр I писал: "Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего". Исторический опыт и сложившаяся в настоящее время обстановка, в частности проявление элементов сепаратизма, требуют восстановления рассматриваемого принципа в полном объеме. Следует исключить из Конституции РФ и Федерального закона "О прокуратуре РФ" положение о том, что прокуроры субъектов Федерации назначаются по согласованию с их представительными органами Это будет способствовать независимости прокуроров и, следовательно, большей эффективности осуществления общего надзора за соблюдением и исполнением законов.
Еще одна проблема связана с совершенствованием мер реагирования на нарушения закона. Несомненно, что прокурору предоставлены достаточно широкие полномочия по осуществлению общего надзора за соблюдением законности, но не выработано четкого и должным образом работающего механизма по их реализации, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности общего прокурорского надзора. В частности, Федеральным законом "О прокуратуре РФ" предусмотрено, что акты прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления) должны быть рассмотрены и по ним должны быть приняты меры в установленные сроки. Однако нередко требуется незамедлительное реагирование, поскольку действие опротестованного акта или действия должностного лица могут иметь крайне негативные последствия, например, в сфере прав и свобод человека и гражданина. По мнению Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук В.И. Рохлина, закон должен установить, что при принесении прокурором протеста на какой-либо правовой акт его исполнение должно быть приостановлено до рассмотрения протеста. Также должны быть прекращены до рассмотрения протеста и опротестованные действия должностного лица. Это не только укрепит режим законности, но и поднимет престиж прокурорского надзора. Следует отметить, что законодательство СССР содержало подобные нормы.
Содержанием общего прокурорского надзора является сумма связанных между собой действий, главными из которых являются действия прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона, а также действия самих правонарушителей, потерпевших, граждан, информирующих о нарушениях законности.
По целям деятельность прокурора, осуществляемая в процессе общего надзора, подразделяется на две части: выявление нарушений законности и реагирование на них.
Надзор за соблюдением законности начинается с проверки соблюдения её различными субъектами. Это самая трудоёмкая часть прокурорской деятельности, так как правонарушители по возможности уничтожают следы нарушений закона. В этом плане проверка соблюдения законности является своеобразным аналогом расследования.
Деятельность по выявлению правонарушений обычно начинается со сбора прокурором фактических данных о них, в том числе их правовых последствий: размер причиненного вреда, характер ответственности и т.д. Подлежат обязательному выявлению виновные лица, потерпевшие, а также причины и условия, способствовавшие совершению данных правонарушений.
Реагирование на нарушения законности так же важно, так как ни одно нарушение закона не должно быть оставлено без соответствующего воздействия со стороны прокуратуры. Только условии неотвратимости наказания за совершение правонарушения возможно реальное укрепление законности в нашем государстве.
Способом реагирования при осуществлении общего надзора является обращение прокурора к соответствующим компетентным органам, должностным лицам с требованием о принятии необходимых мер по устранению нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств. Например, после признания незаконности постановления главы мэрии города, прокурор направляет ему протест, в котором содержится требование об отмене либо приведении в соответствии с законом указанного акта. Особенно важно при принятии мер прокурорского реагирования обеспечить наступление необходимого результата. Стоит учесть, что не любое нарушения закона возможно искоренить. Например, до сих пор не изжиты случаи пропуска сроков расследований преступлений. Однако, реагирование на эти факты всё же обязательно, так как иначе в обществе будет расти пренебрежение к закону и его защитникам. Реагирование может быть выражено в привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности либо в предупреждении их о недопустимости подобных нарушений закона. Так же в юридической литературе иногда рассматривается и третья часть общего прокурорского надзора - предупреждение правонарушений[7]. Данная функция, действительно, присуща прокурорскому надзору, и в обязанности прокуроров входит осуществление деятельности по предотвращению правонарушений, что нормализует процесс исполнения законов. Однако предупреждение правонарушений в рамках общего прокурорского надзора не образует его отдельной части и характерно для обоих его частей: деятельности как по выявлению правонарушений, так и реагированию на них. Важно отметить, что при проведении проверок соблюдения законности причины и условия, определяющие совершение правонарушений, выявляются как раз в целях профилактики подобных нарушений закона. К тому же при обнаружении даже одного правонарушения и реагировании на него, уже выполняется профилактическая функция, т.е. оказывается упреждающее действие на поведение других субъектов. Предупреждение правонарушений происходит в основном на стадии реагирования на уже выявленное нарушение закона.
Для осуществления общего надзора за исполнением законов прокуроры наделены определенными полномочиями. Эти полномочия реализуются в результате конкретных действий и актов, которые именуются средствами прокурорского надзора.
Протест является не только самой "популярной", но и, безусловно, самой старинной мерой прокурорского реагирования. Впервые в России правом "протестации" прокурор наделяется Указом Петра I от 12 января 1722 года. Разработчики Методических рекомендаций "Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации", направленных 22 июля 1997 года прокурорам субъектов Федерации, указывали, что основным правовым средством реагирования на нарушения законов, допущенные при издании актов органов субъектов Российской Федерации, является именно протест прокурора. [8]
Протест прокурора представляет собой одно из основных правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона. ФЗ "О прокуратуре РФ" гласит: "прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом"[9].
В протесте заключается требование об устранении имеющихся противоречий, приведения акта в соответствие с действующим законодательством, либо о его отмене. Круг предметов опротестования, как следует из ФЗ, ограничен только правовыми актами, несоответствующими действующему законодательству. Однако, В.И. Басков считает, что опротестованы могут быть не только правовые акты, но и любые незаконные действия должностного лица[10]. Большинство правоведов считают эту теорию несостоятельной, и их точка зрения представляется обоснованной, потому что действия органов власти и должностных лиц, противоречащие закону, устраняются с помощью других методов государственного регулирования.