Про «можливість регулювання підприємництва через ліцензії» було закріплено в Концепції переходу Української РСР до ринкової економіки, яка була затверджена постановою Верхововної Ради УРСР від 1 листопада 1990р.[6].
Ліцензування як засіб державного регулювання відносин у сфері господарювання з’явилося в Україні одночасно із закріпленням на законодавчому рівні підприємницької діяльності (ч.2 ст.4 Закону України “Про підприємництво” в редакції від 7 лютого 1991 року)[6].
Розвиток ліцензування почався на рубежі 1991/1992 рр. Держава в цих умовах була зацікавлена в інтенсивному розвитку підприємницької діяльності, однак її існування поза державним регулюванням не уявлялося можливим. Назріла необхідність введення діючих засобів захисту прав громадян та економічної безпеки, одним із яких і став метод ліцензування, який було введено зазначеним Законом України.
В Указі Президента України від 20 травня 1999 р. №539/99 “Про впровадження дозвільної системи в сфері підприємницької діяльності”[9] зазначалося про необхідність вживання заходів щодо впорядкування встановлених нормативно - правовими актами України правил і порядку одержання суб’єктами підприємницької діяльності дозволів (спеціальних дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо) на здійснення окремих видів підприємницької діяльності, виходячи з того, що єдиним документом дозвільного характеру, що дає право на заняття певним видом підприємницької діяльності, яке підлягає обмеженню відповідно до законодавства, є ліцензія.
Закон України від 1 червня 2000 року „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”[7] регулює загальний порядок ліцензування окремих видів господарської діяльності. Особливості ліцензування деяких видів діяльності передбачені окремими законами.
Ліцензування як засіб державного регулювання у сфері господарювання, спрямований на забезпечення єдиної державної політики у сфері господарської діяльності та захисту економічних і соціальних інтересів держави, суспільства та окремих споживачів, отримав закріплення у ГК України (ст.12,14).
Ліцензування являє собою, з однієї сторони, дієвий механізм реалізації прав громадян на заняття не забороненими законом видами діяльності, з іншої – один із способів забезпечення законності[5]. Ліцензування слугує встановленню особливого державного контролю за здійсненням таких видів господарської діяльності, які мають певні особливості, що пов’язані з реалізацією найбільш важливих публічних інтересів. До них перед усім слід віднести забезпечення суспільної, економічної, екологічної безпеки. Цієї мети може бути досягнуто як шляхом попереднього (на стадії видачі дозволів), так і наступного контролю за дотриманням суб’єктом господарювання, що отримав ліцензію, тих умов, на яких вона була йому видана. Органи, що здійснюють ліцензування, мають змогу оперативно реагувати на допущені порушення шляхом призупинення чи анулювання ліцензії. Це дозволяє вважати ліцензування ефективним засобом державного регулювання економіки.
Ліцензування виключає необхідність паралельно здійснювати інший пливний контроль за діяльністю господарюючого суб’єкта в частині дотримання суспільних інтересів. Разом з тим, недостатня реалізація на практиці контролюючої функції спеціального дозволу здатна позбавити ліцензування ролі державного регулятора і надати йому виключно фіскального характеру.
За своєю правовою природою ліцензування є засобом прямого впливу держави на господарюючі суб’єкти на відміну, наприклад, від таких економічних чинників (регуляторів), як податки чи митний тариф, що не напряму впливають на поведінку особи через її інтереси. Ліцензування встановлюється не лише в інтересах держави, воно необхідне для захисту споживачів та й самих учасників підприємницької діяльності. Дозвільний характер певних видів підприємницької діяльності властивий не тільки для країн, що здійснюють трансформацію до ринкової економіки, а й давно відомий державам, де ринкова економіка є розвинутою[11].
Однак надмірна кількість видів діяльності, що підлягають ліцензуванню, обмежує можливість підприємців займатися відповідною діяльністю, ускладнює їх участь на конкурентному ринку, тим саме негативно впливає на розвиток підприємництва в цілому.
Обґрунтовуючи необхідність державного регулювання господарської діяльності через ліцензування, можна назвати декілька основних причин і зумовлених ними цілей такого втручання: державний облік суб’єктів, що здійснюють певний вид діяльності; захист інтересів громадян і безпеки держави, інтересів суспільства в цілому; забезпечення державного контролю за здійсненням такої діяльності.
Відносно критеріїв визначення видів господарської діяльності такими, що підлягають ліцензуванню, то у Законі України від 23 грудня 1997 р. «Про внесення змін до Закону України Про підприємництво»[9] зазначалося, що обмеженню (ліцензуванню) підприємницької діяльності підлягають лише ті види діяльності, які безпосередньо впливають на здоров’я людини, навколишнє природне середовище і безпеку держави.
Аналіз чинного законодавства України про ліцензування та наукових джерел дозволяє визначити критерії, за якими окремі види господарської діяльності підлягають ліцензуванню, хоча слід зазначити, що в самому Законі про ліцензування ці критерії не зазначені. На наш погляд, такими критеріями є:
· шкідливий вплив на здоров’я населення, навколишнє природне середовище;
· належне використання вичерпних корисних копалин;
· обмеження впливу на суспільство небезпечних факторів господарської діяльності;
· забезпечення певних прав та інтересів громадян;
· забезпечення безпеки на виробництві при будівництві та експлуатації окремих об’єктів;
· надмірно висока прибутковість господарської діяльності.
Введення в законодавчий механізм критеріїв для визнання видів діяльності ліцензованими має прогресивні тенденції:
по-перше, це дає змогу провести внутрішню класифікацію ліцензованих видів діяльності, що дозволить вже на цей час зменшити їх кількість;
по-друге, за їх допомогою можна визначати ті види діяльності, що не ліцензуються, але потребують ліцензування;
по-третє, зробити ревізію існуючих ліцензованих видів діяльності, з тим, щоб у майбутньому припинити їх ліцензування.
Критерії видів діяльності, які підлягають ліцензуванню, повинні бути виявлені, науково обґрунтовані, виходячи з цілей ліцензування, і введені до Закону про ліцензування. Це обмежить можливість у майбутньому безпідставно розширювати перелік ліцензованих видів діяльності.
При вирішенні питання застосування ліцензування до конкретного виду діяльності повинно застосовуватись правило: ліцензування застосовується лише в тих випадках, коли інші засоби регулювання не дадуть належних результатів. Критерії для визначення видів діяльності ліцензованими виступають “правовим коридором” для формування обґрунтованого переліку видів ліцензованої діяльності.
Відсутність законодавчо визначених критеріїв віднесення окремих видів діяльності до таких, що ліцензуються, призвела до того, що в останній час збільшується, іноді без достатніх підстав, перелік ліцензованих видів господарської діяльності.
До ліцензованих видів віднесені найрізноманітніші види господарської діяльності, і цей перелік постійно розширюється. Це відбувається тому, що соціально-економічна обумовленість ліцензування окремих видів господарської діяльності знаходиться за межами нормативно-правового регулювання і тому її важко оцінити.
Уявляється, що Закон про ліцензування слід доповнити статтею про критерії визначення видів діяльності, що мають підлягати ліцензуванню, а саме:
небезпечність діяльності для необмеженого кола осіб, які безпосередньо не приймають участі у її здійсненні;
надзвичайна прибутковість діяльності, у зв’язку з чим щодо неї здійснюється оподаткування за підвищеними ставками, і це потребує особливого контролю та нагляду з боку державних органів;
діяльність пов’язана з задоволенням невід’ємних потреб населення ;
діяльність пов’язана з використанням вичерпних природних ресурсів або ресурсів, які мають стратегічне значення для держави;
діяльність, до якої залучається велике коло учасників, і пов’язана вона із значними витратами ресурсів.
Крім того, на нашу думку, необхідно здійснювати децентралізацію ліцензування. Це означає, що на загальнодержавному рівні треба в обов’язковому порядку ліцензувати тільки ті види господарської діяльності, що стосуються загальнодержавних інтересів. На місцевому рівні спеціальні підрозділи обласних та районних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування могли б приймати рішення практично щодо всіх інших видів господарської діяльності.
Ліцензування окремих видів діяльності обмежує кількість суб’єктів, що займаються тим чи іншим видом діяльності, та визначає умови і вимоги щодо її здійснення. Тому допущені в організації роботи по ліцензуванню прорахунки можуть призвести до великих економічних і соціальних втрат, створити перешкоди на шляху становлення і входження на ринок нових суб’єктів господарювання.
З огляду на державні інтереси, такий засіб державного регулювання як ліцензування повинен, з однієї сторони, забезпечити захист суспільства від шкідливих наслідків господарювання в тих випадках, коли даний вид господарської діяльності вимагає дотримання особливих умов її ведення, а з іншої сторони – не служити перепоною для розвитку підприємницької діяльності, штучно обмежуючи доступ на ринок, процедурно і фінансово ускладнюючи можливість розпочати і здійснювати відповідну діяльність.