Водночас немає підстав поширювати його на випадки, коли оскаржуються дії та рішення відповідних органів управління (органів юстиції або органів податкової служби), наприклад, оскарження у суд відмови у видачі свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, оскарження рішення обласного управління юстиції та прирівняних до них органів юстиції про анулювання реєстраційного посвідчення приватної нотаріальної діяльності, оскарження рішення про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю тощо. Оскільки в даному випадку маємо класичні приклади судового контролю за органами державного управління, „вирішення спорів про порушення прав і свобод громадян, які природно пов’язані з протиправністю адміністративних актів, що оформлюють управлінську діяльність органів виконавчої влади” [20, с.22], що реалізується у порядку, передбаченому прийнятим 06 липня 2005 року Кодексом адміністративного судочинства України [2].
До речі, попередні проекти Адміністративно-процесуального кодексу передбачали включення такої категорії справ як спори з приводу нотаріальних дій або відмови у їх вчиненні, і протягом тривалого часу дане питання носило спірний характер. Так, Ю. Битяк та В. Богуцький у книзі „Адміністративне право”, вказуючи на проблемність визначення характеру нотаріально-правових відносин (з одного боку, об’єктом нотаріальних дій є приватноправові відносини, з іншого − роль нотаріуса носить публічно-правовий характер) схилялися до думки, що оспорювання нотаріальних дій повинно здійснюватися все-таки за правилами адміністративного судочинства [18, с.34], аналогічна позиція І. Сидорова [45, с.18. На нашу думку, законодавче віднесення даної категорії справ до цивільного провадження вбачається логічним та обґрунтованим.
Права та обов’язки органів державного контролю за нотаріальною діяльністю характеризується певною різноманітністю, що дозволяє здійснити класифікацію їхніх повноважень. Як правило, виділяють чотири групи контрольних повноважень, які повною мірою можна пристосувати і до державного контролю за нотаріальною діяльністю: 1) повноваження на здійснення контролю за своєю ініціативою безперешкодно, в будь-який час у межах своєї компетенції; 2) повноваження видавати у випадку необхідності відповідним органам і посадовим особам вказівки обов’язкового характеру, спрямовані на усунення виявлених порушень та їхніх наслідків; 3) повноваження щодо притягнення до відповідальності винних осіб; 4) повноваження щодо розробки рекомендацій превентивного характеру [39, с.46]. Як зазначає Г. Бондаренко, наведена класифікація має загальний характер, оскільки відображає особливості повноважень більшості органів контролю, однак поряд із загальними рисами, зумовленими єдиною сутністю функції контролю, повноваження суб’єктів контролю мають і відмінності, що походять від природи самого суб’єкта та виду контрольного провадження [22, с.7].
Отже, узагальнюючи розглянуті особливості повноважень органів державного контролю за нотаріальною діяльністю та враховуючи загальнотеоретичне підґрунтя контрольної діяльності взагалі, пропонуємо виділити такі
групи контрольних повноважень державних органів щодо нотаріальної діяльності.
По-перше, за критерієм ініціативи та методу проведення можна виділити імперативно-контрольні повноваження (звичайно, це більшість контрольних повноважень державних органів за нотаріальною діяльністю, яка передбачає проведення перевірок, ревізій тощо, що проводяться за ініціативою органу державного контролю та не залежить від наявності бажання та згоди особи, діяльність якої перевіряють, наприклад, це всі планові перевірки законності вчинення нотаріальних дій нотаріусами, перевірки Міністерства юстиції підлеглих органів юстиції тощо) та диспозитивно-контрольні (як правило, це контрольні повноваження на стадії допуску до професії нотаріуса, оскільки в основі ініціатива самої особи, що бажає мати право на заняття нотаріальної діяльності, у будь-яку мить вона може відмовитися від контролю без особливих наслідків для себе − це стосується стажування, складання кваліфікаційних іспитів тощо).
По-друге, за критерієм характеру підстав, що призводить до контрольного провадження − ординарно-контрольні (здійснюються планово, систематично та постійно, наприклад регулярні перевірки законності вчинення нотаріальних дій, сертифікація робочого місця нотаріуса, реалізуються переважно органами юстиції та податковими органами) та екстраординарно-контрольні (підставою для реалізації цієї групи контрольних повноважень є життєві обставини, кількість і момент настання яких не можна передбачити; наприклад, контроль, що здійснюють органи юстиції за скаргою на дії нотаріусів, це всі контрольні повноваження органів суду, оскільки він здійснюється не регулярно на підставі плану, а на підставі відповідних обставин, визначених цивільно-процесуальним законодавством). Звичайно, ординарно-контрольні повноваження реалізуються завжди, на всіх стадіях управлінського циклу і є більш поширеними щодо екстраординарних.
По-третє, за критерієм спрямованості контролю можна виділити: − методично-контрольні (спрямовані на надання методичної допомоги при здійсненні нотаріальної діяльності, забезпечення правильного й однакового тлумачення та застосування законодавства в нотаріальній практиці тощо); − карально-контрольні (має на меті притягнення винних до відповідальності, наприклад контроль органів юстиції у випадку вирішення питання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю);
− профілактично-контрольні (реалізуються в процесі узагальнення результатів перевірок, виявлення та вивчення причин конкретних недоліків і порушень, умов, що їх зумовили, розробки та проведення в життя попереджувальних заходів превентивного характеру, надання рекомендацій та обов’язкових вказівок).
Остання група повноважень тісно пов’язана із методично-контрольними повноваженнями, однак відрізняється від неї, зокрема, метою (передусім відвернення можливих порушень, тоді як для методично-контрольних основна мета – надання методичної допомоги при вчиненні нотаріальних дій, роз’яснення чинних норм і практики їх застосування нотаріусами) та більш загальним характером, оскільки стосується всіх видів та стадій контролю в сфері державного контролю, в той же час методично-контрольні повноваження стосуються переважно нотаріальної процесуальної діяльності, практики вчинення нотаріальних дій. Крім того, реалізація профілактично-контрольних повноважень пов’язана не тільки з рекомендаціями та побажаннями, а передбачає обов’язковість виконання приписів. Виконання методично-контрольних і профілактично-контрольних повноважень завжди повинно становити більш значний за обсягом блок повноважень, передувати реалізації карально-контрольних повноважень і застосуватися постійно та систематично.
І, по-четверте, можна виділити субординаційні (іерархічні) контрольні повноваження (реалізуються у відносинах організаційного підпорядкування, наприклад, Міністерство юстиції – головні управління юстиції на місцях – державна нотаріальна контора) та територіально-контрольні повноваження (наприклад Комісія з питань анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю – нотаріус, органи податкової служби – нотаріус, органи суду – нотаріус тощо), які є відображенням відповідних зв’язків між учасниками сфери контролю та відповідних видів адміністративно-правових відносин, що складаються між ними.
Таким чином, для здійснення суб’єктами державного контролю за нотаріальною діяльністю своїх повноважень і реалізації компетенції застосовуються відповідні методи, як окремий елемент юридичного механізму державного контролю у зазначеній галузі, які саме на рівні правозастосування відображають специфіку та особливості такого контролю.
2.3 Методи та методика державного контролю за нотаріальною діяльністю
Одним із найважливіших елементів державного контролю за нотаріальною діяльністю є відповідні методи його здійснення, оскільки саме за допомогою методів втілюється в життя та реалізуються на практиці суб’єктами контрольної діяльності держави у зазначеній сфері і мета, і завдання, і принципи. Не потребують доведення тези про те, що „вдалий вибір та використання методів та форм контролю – важливі складові організаторської роботи контрольних органів, вони суттєво впливають на результати контролю”, а також те, що для успішного контролю, крім знання нормативного матеріалу в даній конкретній галузі, необхідним є практичний досвід роботи з питань перевірки, а також володіння методикою та технікою її проведення. Аналіз методів та методики контрольної діяльності держави в сфері нотаріату на теоретичному, правотворчому та правозастосовчому рівнях дозволяє виявити як його багатоплановість і специфіку, так і єдину сутність правової природи державного контролю взагалі.
Вивчення існуючої науково-правової літератури, присвяченої проблематиці державного контролю, виявляє різноманіття думок та поглядів щодо визначення методів контрольної діяльності, відсутність усталеної та чіткої термінології щодо визначення сукупності способів, прийомів і засобів контрольної діяльності, ототожнення та змішування понять „методи” та „форми”, а також „види”, „способи”, „прояв” контролю тощо.
Вивчаючи питання визначення та співвідношення форм та методів державного контролю за нотаріальною діяльністю, необхідно у першу чергу розглянути етимологію зазначених понять, які, звичайно, не є тотожними. Так, метод (від грец. methods – буквально “шлях до чого-небудь”) – це спосіб досягнення будь-якої мети, вирішення конкретного завдання, сукупність прийомів або операцій практичного або теоретичного освоєння (пізнання) дійсності, у більш загальному значенні – це спосіб досягнення мети, певним чином упорядкована діяльність; а форма – 1) зовнішній обрис, зовнішній вигляд, контури предмета або 2) зовнішній вираз будь-якого змісту. Отже, поняття методу співвідноситься з внутрішньою, а форми – із зовнішньою характеристикою будь-якого явища.