− другий (“реформаторський”), розпочався одночасно із судовою реформою 1864 року, істотно вплинув на формування правової бази державного контролю, зумовив модернізацію змісту останнього й завершився у 1917 році. Державний контроль цього періоду здійснювався як судовими (головами судових палат окружних судів), так й адміністративними органами (урядом). Саме для цього періоду характерним є формування змістовної правової бази, яка визначила засади державного контролю за нотаріальною діяльністю (перш за все, йдеться про Положення про нотаріальну частину 1866 року), із збільшенням вимог щодо осіб, які бажають займатися нотаріальною діяльністю (віковий ценз, заборона сумісництва, складання іспитів та внесення грошової застави [23, с.66]), а відповідно посиленням державного контролю саме на цій стадії діяльності, що, безперечно, потрібно оцінити позитивно.
Однак, як свідчить аналіз історичних джерел, практика реалізації контрольних повноважень представниками держави за нотаріальною діяльністю істотно відрізнялася від нормативно-визначеної моделі. Як наслідок, ураховуючи дуалістичність службового становища нотаріусів, які одночасно були і державними службовцями і представника вільної професії, мав формальний підхід з боку державних контролюючих суб’єктів до дотримання вимог щодо допуску осіб до професії нотаріусів, суб’єктивне ставлення при проведенні перевірок, відсутність чіткого організаційного механізму контролю [23, с.66].
− третій (1917–1941 р.р.), Г.Ю.Гулєвська називає “радянським періодом” [23, с.66] і її думку доцільно підтримати. Цей період характеризувався стрибкоподібністю розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю, а саме: від фактичного його скасування у зв’язку із запереченням існування інституту нотаріату взагалі (Декрет “Про суд” від 24 листопада 1917 року), поступового відновлення діяльності нотаріальних відділів, а пізніше нотаріальних столів при губернських відділах юстиції та при повітових бюро юстиції, державний контроль за діяльністю яких покладався на Народний комісаріат юстиції, знову ж таки скасуванням і державного контролю, і нотаріальної діяльності за часів “воєнного комунізму” та їхнім відновленням за часів НЕПу. Характерним для цього етапу розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю було: посилення вимог щодо процедури вчинення нотаріальних дій, формування системи адміністративно-судових органів контролю, розподілом між ними відповідних повноважень (наприклад, відповідно до Положення про державний нотаріат, прийнятого Радою Народних Комісарів УРСР 20 квітня 1923 року, контрольні повноваження за нотаріальною діяльністю розподілялися між Президією губернських рад народних судів і Народним комісаріатом юстиції УРСР [28, с.16]) уніфікацією та нормативною регламентацією засад державного контролю за всіма суб’єктами нотаріальної діяльності (Постанова ЦВК і РНК СРСР від 14 травня 1926 року “Про основні принципи організації державного нотаріату”, Нотаріальне положення від 16 грудня 1925 року, Положення про судоустрій УРСР від 23 жовтня 1925 року);
− четвертий (“воєнний”). У 1941–1945 роках державний контроль за нотаріальною діяльністю, із урахуванням специфіки часу, здійснювався спочатку військовим командуванням країни, а пізніше як адміністративними органами (щодо загальних питань) Міністерством юстиції, так і обласними судами (безпосередній контроль). Саме суди перевіряли дотримання вимог кадрового, процесуального характеру [23, с.67]. Отже, у цей період спостерігається новий перерозподіл контрольних повноважень у системі державних органів із наданням пріоритетного становища судам.
− п’ятий (60 – 90-ті роки ХХ століття). Цей етап можна умовно назвати періодом стабільного розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю, посиленням його відомчого різновиду в особі Міністерства юстиції УРСР, відділів юстиції при місцевих органах виконавчої влади, істотною зміною джерельно-правової бази, а саме переходом від підзаконного до законодавчого регулювання засад здійснення відповідної діяльності (Закон УРСР від 25 грудня 1974 року “Про державний нотаріат”), остаточним визначенням елементів організаційного механізму державного контролю, що, безперечно, лише позитивно вплинуло як на процес розвитку державного контролю, так і нотаріальної діяльності в цілому у майбутньому аж до початку докорінних соціально-економічних і політичних змін у нашій державі.
− і, нарешті, шостий, “новітній” етап умовно можна поділити на два підетапи. Перший почався з набуттям Україною незалежності й ознаменувався прийняттям Закону України від 02 вересня 1993 року “Про нотаріат”, згідно з положеннями якого:
- по-перше, державний контроль поширювався на специфічний об’єкт – як діяльність державних нотаріальних органів, у тому числі й архівів, так і приватних нотаріусів;
- по-друге, посилилися засади відомчого державного контролю з боку Міністерства юстиції України та його органів на місцях при збереженні певних контрольних повноважень іншими державними органами (наприклад, щодо дотримання вимог податкового законодавства у органів державної податкової служби України);
- по-третє, активізувався державний контроль за нотаріальною діяльністю на різних етапах здійснення останньої (починаючи від допуску особи до нотаріальної діяльності й аж до моменту її припинення).
З початком ХХІ століття розпочався другий підетап розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю, який умовно можна назвати періодом перспективного розвитку, оскільки: по-перше, істотно активізувалася робота щодо розробки перспективного законодавства, яке б визначало нові засади державного контролю за нотаріальною діяльністю. У різний час на розгляд Верховної Ради України було внесено кілька проектів Закону України “Про нотаріат”, у тому числі й його остаточний варіант [4], який передбачає запровадження істотно нової моделі контрольної діяльності держави у відповідній сфері суспільних відносин із сутнісною модифікацією її організаційно-правового механізму.
По-друге, акумулюються зусилля вчених-юристів у напрямі розробки ґрунтовної наукової бази для прийняття досконалого законодавства та забезпечення його ефективного застосування, що в цілому лише позитивно впливає на розвиток інституту державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні.
1.2 Поняття, сутність, призначення державного контролю та його співвідношення із суміжними правовими поняттями
Контроль (від англ. „control”, нім. „kontrolle”, однак найбільш вживаним вважається походження від франц. „controlе”) у довідковій літературі традиційно визначається як перевірка, спостереження з метою перевірки [37, с.256]. Французьке „controlе” (від старофранц. „controlе − rolе” − список, що має дублювання [32, с.6]), у свою чергу, утворилося від латинського „contra” − приставки, що означає „протидію”, „протилежність” тому, що виражено у другій частині, наприклад „контрреволюція”, „контрманевр”. У другій частині слова „контроль” міститься слово „роль” (від лат. „rolе”) – „міра впливу, значення, ступінь участі у чомусь”. У цьому значенні, як зазначає Г. Бондаренко, означає „протидію” [22, с.7], протидію чомусь небажаному. Тому більшістю сучасних вчених контроль тлумачиться як перевірка, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, тобто виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки з боку будь-кого [44, с.37]. Якщо ж розглядати державний контроль, то відповідна перевірка і спостереження здійснюються саме з боку держави в особі уповноважених органів та осіб.
Державний контроль на сьогодні розглядається у широкому та вузькому значенні. У широкому значенні поняття державного контролю охоплює спостереження, аналіз, зіставлення, перевірку, масштаб та обсяг, у вузькому – певну діяльність державних органів, які за допомогою притаманних їм форм, методів і визначених процедур здійснюють перевірку та нагляд [34, с.42]. Якщо державний контроль у широкому розумінні є діяльністю, що має місце у роботі усіх державних органів, у вузькому – це діяльність органів держави, які у межах своїх повноважень наділяються функцією контролю, що є основним видом їхньої роботи [40, с.6].
Різні погляди на державний контроль у правовій доктрині, у свою чергу, вплинули і на законодавчий процес. На жаль, у вітчизняному законодавстві відсутнє загальноприйняте визначення державного контролю, що і зумовлює, у свою чергу, неузгодженість, а інколи навіть і суперечливість положень чинного законодавства та ускладнює практику його застосування.
Дискусія довкола термінів „контроль” і „нагляд” має вже давню історію. Аналіз різноманітних джерел дозволяє стверджувати, що контроль є родовим поняттям, а нагляд – похідним від нього і має свої характерні ознаки, до яких, насамперед, належать: перевірка дотримання правових норм, спеціальних правил, встановлених на об’єктах, що перебувають під наглядом; організаційна непідпорядкованість об’єктів органам, які здійснюють нагляд, при виявленні порушень встановлених правил; у процесі нагляду органи, які його здійснюють, застосовують визначені законом заходи відповідальності за допущені порушення. При здійсненні контролю спостерігається, відстежується, аналізується і перевіряється не лише дотримання правових норм та спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, посадових осіб у межах їхньої компетенції, доцільність та ефективність такої діяльності. Цей контроль може здійснюватися органами загальної компетенції, їхніми посадовими особами у межах визначених повноважень, а також спеціальними органами за об’єктами як підпорядкованими, так і не підпорядкованими їм органам.
Незважаючи на те, що у звичайному розумінні значення слів „нагляд” і „контроль” однакове – це спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким (або чим)-небудь, за дотриманням якихось правил [44, с.48], у них чимало споріднених ознак, а також таких, які істотно відрізняють їх одне від одного. До перших доцільно віднести: їхню єдину мету – забезпечення законності і дисципліни у державному управлінні; однакові форми реалізації. Водночас контроль істотно відрізняється від нагляду тим, що він повсякденний та безперервний (в основному це стосується відомчого), здійснюється як органами законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально створеними для цього державними органами. Дещо відрізняє контроль від нагляду, як правильно зазначає В. Баранкова, і нормативна база їхнього здійснення [21, с.137]. Однак головними відмінними ознаками контролю від нагляду є те, що контролюючий орган, на відміну від наглядового, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного, а також те, що саме контролюючі органи мають право самостійно притягувати винних осіб до правової відповідальності. Саме ці ознаки і визначаються у правовій науці, притаманними лише державному контролю, і такими, які відрізняють його від інших суміжних понять, і, насамперед, нагляду [24, с.74], хоча ще зустрічаються наукові роботи, автори яких не бачать відмінностей між контролем і наглядом, як, до речі, і законодавець у деяких нормативно-правових актах. Так, контрольні дії таких контролюючих органів, як пожежна інспекція, санітарна служба та деяких інших законодавець називає наглядом. Це навіть закріплено в назвах таких органів: органи пожежного нагляду, органи санітарно-епідеміологічного нагляду та ін., хоча вони мають усі ознаки контролюючих органів. Термінологічна плутанина призводить до того, що іноді близькі за завданнями та формами діяльності контролюючі органи мають різну назву такої діяльності, наприклад: санітарно-епідемічний нагляд, але ветеринарний контроль. У законі Україні від 01 грудня 1994 року „Про адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць позбавлення волі” законодавець всупереч назві нормативного акта визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових примусових заходів спостереження і контролю (а не нагляду) за поведінкою окремих осіб, які звільнені з місць позбавлення волі. У Законі України від 11 лютого 1998 року „Про метрологію та метрологічну діяльність”, який містить розділ „Державний метрологічний контроль та нагляд”, взагалі складно розібратися, про що йдеться – про „контроль” чи про „нагляд”. Це говорить про те, що і сам законодавець не чітко усвідомлює відмінності між цими двома видами діяльності державних органів [49, с.100]. Така плутанина з термінами ускладнює розуміння законодавства, роботу з удосконалення контрольної та наглядової діяльності, підготовку фахівців та ін.