Динамизм экономических, политических и социально-культурных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредования соответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, стоящих перед правотворчеством:
-необходимость исследования различных социальных факторов, обуславливающих потребность в нормативно-правовом регулировании общественных отношений;
-необходимость выявления и тщательного учета многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом;
-необходимость использования в правотворчестве соответствующих достижений науки, техники и культуры;
-необходимость проведения сравнительного анализа проектируемого нормативно-правового акта не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;
-необходимость постановки в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения;
-необходимость определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого нормативно-правового акта с правовой системой и, прежде всего, с конституцией;
-необходимость совершенствования организационных форм, процедуры создания нормативных правовых актов.
Столь серьезные и трудоемкие задачи свидетельствуют о том, что правотворчество – это многогранный процесс формирования и развития правовых актов. Эта многогранность и обуславливает существование различных видов правотворчества.
В литературе по теории права изложены различные подходы к классификации правотворчества. Так, по мнению М.М. Марченко, речь надо вести не об искусственной классификации правотворчества, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют пять видов правотворческой деятельности: законотворчество; подзаконное правотворчество; локальное правотворчество местного самоуправления; прямое, непосредственное правотворчество; договорное правотворчество.[3]
Лазарев В.В. и Липень С.В. считают, что основная классификация проводится в зависимости от субъектов правотворчества, и соответственно выделяют: правотворческую деятельность компетентных государственных органов; непосредственное правотворчество народа в ходе референдума; правотворческую деятельность общественных организаций (санкционированное и делегированное правотворчество).[4]
Комаров С.А. и Малько А.В. в зависимости от субъектов правотворчества подразделяют его на такие виды, как непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума; правотворчество государственных органов; правотворчество отдельных должностных лиц; правотворчество органов местного самоуправления; локальное правотворчество; правотворчество общественных организаций. По их же мнению в зависимости от значимости правотворчество делится на законотворчество; делегированное правотворчество; подзаконное правотворчество.[5]
Наиболее полная классификация предложена в учебнике по теории государства и права В.В. Оксамытного. Ученый считает, что виды правотворчества можно выделить по следующим основаниям: по кругу субъектов правотворчества;по характеру правотворческих полномочий; по значимости принимаемых актов.[6]
По кругу субъектов правотворчество делится на: непосредственное правотворчество народа, правотворчество государственных органов, правотворчество органов местного самоуправления, делегированное правотворчество, договорное правотворчество, санкционированное правотворчество.
По характеру полномочий правотворчество может быть прямым (непосредственным) и опосредованным. Непосредственное правотворчество является собственно правотворчеством, поскольку осуществляется органами, для которых правотворческая деятельность – основная функция осуществления власти. Непосредственное правотворчество на коллегиальных началах осуществляют парламент (высший орган законодательной власти), правительство (высший орган исполнительной власти), граждане при голосовании решений в порядке референдума. Процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституции в специальных законах. Делегированное правотворчество осуществляется когда органы государственной власти в соответствии с законом предоставляют право на правотворчество органам, объективно обладающим некоторой автономией (органы местного самоуправления или органы управления общественных объединений). В 1991 году Государственная Дума делегировала Президенту страны сроком на 1 год издание указов, имеющих силу законов для правового обеспечения экономической реформы.
По юридической силе принимаемых актов выделяют законотворчество и подзаконное нормотворчество. Законотворчество – это правотворческий процесс, предметом которого является принятие закона, т.е. нормативного правового акта, призванного урегулировать наиболее значимые для существования государства и общества отношения свободных лиц, следовательно это правотворчество высших представительных органов.
Подзаконное нормотворчество имеет место тогда, когда нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам – Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, губернаторами, региональными органами государственного управления. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда достаточно уровня подзаконных актов, нормативных договоров. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов.
Субъект правотворчества – это орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом.[7] Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта, либо реагировать на правотворческую инициативу других субъектов. Рассмотрение предложений последних является либо обязательным, согласно конституционным и иным правилам взаимоотношений органов, либо рекомендательным. Если круг субъектов правотворчества строго определен, то круг субъектов правотворческой инициативы более широкий и, как правило, регулируется лишь частично. Тема самым стимулируется участие в правотворчестве граждан, их общественных объединений, локальных органов и других.
Следует отметить, что правотворческие процессы ориентированы на строго определенные виды правовых актов как цели их деятельности, как легальные рамки правоформирующих действий, как границы, отделяющие создаваемый акт от других актов. Для этих целей служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой.
Для более обстоятельного рассмотрения вопросов о субъектах правотворчества необходимо отметить, что большой пласт в общей системе правотворчества занимает подзаконное правотворчество Президента, Правительства и иных органов исполнительной власти. Оно сообразуется с положениями законов. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.
Президент Российской Федерации издает указы нормативного характера по вопросам исполнения законов. Распоряжения издаются Президентом по вопросам организации его аппарата, а также по другим организационным или оперативным вопросам, не имеющим общего значения.
Правительство Российской Федерации издает постановления по вопросам, отнесенным Конституцией, другими законами к его компетенции. В форме постановлений выпускаются решения федерального Правительства, имеющие нормативный характер.
Министерства, государственный службы и другие федеральные органы исполнительной власти в пределах их полномочий готовят нормативные акты соответственно в форме приказов и постановлений на основе и во исполнение Конституции, законов и иных решений законодательного органа, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства.
Как отмечает Ю.А.Тихомиров, в широком смысле субъектом правотворчества является и местное самоуправление. Особенностью правотворчества органов местного самоуправления является их двойное участие в этом процессе.[8] С одной стороны местное самоуправление принимает участие в государственном правотворчестве в тех или иных формах, а с другой стороны осуществляет и собственное правотворчество. Ввиду отдаленности местного самоуправления от государственной власти формируемое муниципальное право состоит как бы из двух «слоев»: норм законов и иных нормативных актов, принятых органами государственной власти; и норма саморегуляции (уставы местного самоуправления. Решения сельских сходов, местных референдумов и т.п.).
Особого внимания при рассмотрении вопросов о субъектах правотворчества заслуживает порядок прямого, непосредственного принятия правовых актов в процессе референдума. Сущностными признаками прямого правотворчества такого рода являются: