а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности);
б) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения;
в) итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой;
г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечить полное и свободное народное волеизъявление.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о соотношении субъектов и участников правотворческой деятельности. В юридической науке он является дискуссионным. Суть проблемы состоит в том, что не все лица, участвующие в разработке и принятии нормативного правового акта, являются субъектами этой деятельности. Так, например, секретариат законодательного органа выполняет работу по регистрации законопроектов и комплекта документов, организации всего документооборота, связанного с прохождением законопроекта, тем самым участвует в процессе правотворчества, но не является его субъектом. Специалисты различного профиля привлекаются к работе над концепцией законопроекта, участвуют в проведении экспертизы текста законопроекта, но они не обладают государственно-властными полномочиями, играют вспомогательную роль, а потому являются не субъектами, а участниками правотворческого процесса.
Ввиду общности целей и принципов правотворчества важно добиваться согласованного участия одних субъектов в правотворчестве других. Известно, что существуют конституционные рамки участия Президента и Правительства в подготовке проектов законов, с первого этапа и до рассмотрения, одобрения и подписания. Действует положение о законопроектной деятельности правительства, не допускающее, в частности, прямого внесения министерствами и другими органами проектов законов в комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, минуя Правительство.
Анализ юридической литературы по вопросам правотворчества свидетельствует, что законотворчество является разновидностью правотворчества, если дифференцировать последнее по юридической силе. Принимая во внимание, что одним из признаков правового государства является верховенство закона, целесообразнее стадии правотворческого процесса рассмотреть на примере законотворчества, как официально установленного порядка деятельности по созданию высших нормативных правовых актов государства[9].
Современный законотворческий процесс включает в себя следующие взаимосвязанные стадии:
Предварительная подготовка проектов – это наиболее творческий и наименее регламентированный этап законотворческого процесса.
Унифицированной схемы подготовки законопроектов нет. Законопроекты различаются по объему, структуре, сложности, задачам в регулировании общественных отношений. Тем не менее, в подготовке проектов законов можно выделить некоторые общие черты, стадии, которые должны соблюдаться независимо от вида законопроекта:
- формирование идеи (концепции) законопроекта;
- создание рабочей группы;
- работа над текстом законопроекта;
- апробация, экспертиза подготовленного законопроекта;
- подготовка сопроводительных документов.
Законодательная инициатива рассматривается как обычно закрепленное в конституции или специальным законом право определенных субъектов права ставить вопрос об издании закона и вносить соответствующий законопроект в парламент.
В учебной литературе содержание права законодательной инициативы рассматривается как совокупность трех элементов:
1. Возможность управомоченного лица – субъекта права законодательной инициативы – внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение.
2. Возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа.
3. Возможность субъекта права законодательной инициативы обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.[10]
Обсуждение законопроекта включает предварительное его рассмотрение в специальных комитетах и комиссиях парламента, а затем - рассмотрение на пленарном заседании, получившие общее название «чтения». Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные элементы, являющиеся самостоятельными: чтение, обсуждение в комитетах и комиссиях.
Принятие закона предусматривает наличие кворума, который гарантирует присутствие определенного числа парламентариев, необходимых по регламенту для процедуры окончательного звания.
Утверждение закона необходимо при наличии двухпалатного парламента, где верхняя палата одобряет закон. В случае неодобрения предусматриваются согласительные процедуры, позволяющие учесть мнения всех или большинства парламентариев и их объединений в обеих палатах.
Промульгация закона как стадия, удостоверяющая его принятия, которая заключается в подписании главой государства представленного ему акта с последующим направлением законодательного акта для опубликования и введения в юридическую силу.
Обнародование закона завершает законодательный процесс обязательным условием его вступления в силу. Опубликование закона означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона.
Целью данной стадии законодательного процесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с законом общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов.
Официальное опубликование закона необходимо для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта законодательного процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д.
Дата опубликования имеет важное значение, поскольку от неё ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу. Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу. Это является одним из основополагающих конституционных принципов современных государств: неопубликованные законы не применяются (ст.15 Конституции РФ). Невозможны в этом случае и другие формы его реализации – соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин обязан знать законы, то их опубликование есть необходимое условие получения гражданами такого знания.[11]
По мнению Пиголкина А.С., официальное опубликование – завершающая стадия законодательного процесса, для которой характерны следующие признаки:
1. Носит юридический, официальный характер, происходит в нормативно определенных рамках;
2. Осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению представительного органа;
3. Выполняет информационную функцию, которая заключается в доведении до всеобщего сведения текста закона путем его первичного обнародования (оглашения), и функцию удостоверения, поскольку результатом является официальное издание, то есть документ, удостоверяющий действие закона, его точный текст, на который можно ссылаться в процессе применения норм права, в российских изданиях и т.д.
Глава 2. Систематизация законодательства
2.1 Понятие и характерные черты систематизации законодательства
Законодательство как понятие юриспруденции и правовой практики трактуется неоднозначно, нередко вбирая в себя и всю совокупность правовых норм, функционирующих в государстве, и ограничиваясь лишь отдельными законодательными актами, которые регулируют определенную сферу правовых отношений.
Законодательство в общем (широком) понимании представляет собой совокупность нормативных правовых актов общегосударственного значения. В него традиционно включают всю систему законов и основанных на них подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения, которые имеют значение в масштабах страны в целом.
Законодательство в узком понимании предполагает совокупность законодательных актов государства. Это научно обоснованное и правильное с точки зрения юридической теории определение законодательства используется в юриспруденции, однако, и это признают правоведы, оно на практике не имеет хождения, поскольку является ограниченным и не жизненным для правоприменителя.
Законодательство в отраслевом понимании охватывает важнейшие нормативные акты, действующие в отдельных сфере правоотношений.
Общее законодательство страны представляет собой огромный массив актов, принятых в различные исторические периоды, что, соответственно, требует их упорядочения, учета и сведения воедино на основе определенных классификаций.
Региональное законодательство рассматривается как совокупность нормативных правовых актов, имеющих общее и специальное значение для субъектов федерации.
Рассмотрим различные определения понятия "систематизация законодательства", которые даются в юридической литературе, и выделим характерные черты и основные задачи данного вида юридической деятельности.