Систематизация законодательства:
-это целенаправленная деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведение действующих актов в определённую систему путём составления единых нормативных актов или их сборников;[12]
-деятельность компетентных субъектов по упорядочению нормативно-правовых актов и правовых норм в целях удобства пользования ими на практике.[13]
Таким образом, можно выделить следующие существенные признаки систематизации законодательства:
1.особый вид юридической деятельности;
2.цель систематизации – это создание единой стройной, эффективно функционирующей системы законодательства, обладающей внутренней упорядоченностью и структурностью;
3.систематизация осуществляется компетентными органами, но может быть и неофициальная систематизация;
4.объектом данного вида деятельности является действующее законодательство как система нормативно-правовых актов;
5.научно обоснованная, унифицированная;
6.в идеале должна быть непрерывной, так как постоянно издаются новые нормативно-правовые акты;
7.результатом систематизации является создание кодифицированных актов.
Итак, цель систематизации – создание системы законодательства. Системность законодательства заложена в самой природе нормативно-правовых актов, источников права, правовых норм.[14],[15] Рассмотрим, какими свойствами должна обладать данная система.
Система законодательства – совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективизируются внутренние содержательные и структурные характеристики права.[16] Однако, это не просто совокупность нормативно-правовых актов, а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированности её основных компонентов.[17]
Системный подход[18] позволяет выделить основные задачи, направления и требования к проведению систематизации законодательства:
- совершенствование действующих нормативных актов, придание им свойств системности, непротиворечивости;
- обнаружение пробелов в нормативном материале, устаревших, дублирующих или противоречащих друг другу нормативных актов и быстрая их ликвидация, что влияет на обеспечение законности и правопорядка;
- обеспечивает возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы;
- систематизация – необходимая предпосылка целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов.
В зависимости от того, на что направлена деятельность по упорядочению законодательства: на совершенствование содержания новых нормативных актов или совершенствование форм изложения норм без изменения содержания выделяют следующие виды (формы) систематизаций: внутренняя и внешняя.[19],[20]
Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности[21],[22]:
1. сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);
2. подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);
3. подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);
4. подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).
Также выделяют общие и отраслевые формы систематизации.[23] В первом случае проводят упорядочение нормативных актов однородных по значению или юридической силе. Во втором случае – нормативных актов по отдельным отраслям хозяйства или права.
2.2 Формы систематизации законодательства
правотворчество систематизация законодательство
В зависимости от степени обработки нормативно-правового материала выделяют следующие основные виды юридической систематизации:
1. Учет и консолидация.
Четко налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений и т. д. Кроме того, такой учет необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, для осуществления справочно-информационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов. Наконец, без надлежащего учета нормативных актов невозможно эффективное правовое просвещение, деятельность учебных и научных юридических учреждений.
В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центрального банка РФ. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления и т. д.).
Выделяют следующие виды учёта законодательства: журнальный учет; карточный учет; ведение контрольных текстов действующих нормативных актов; автоматизированный учет законодательства.
С течением времени в любой правовой системе образуется значительное число нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Возможный путь преодоления такой множественности – консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой большое число нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Объединению подлежат предписания одинаковой юридической силы.
Консолидацию можно рассматривать как своеобразный вид правотворчества[24] (принимается компетентным правотворческим органом и имеет все официальные реквизиты), особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.
В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт). Поэтому консолидацию, ряд авторов[25],[26], рассматривают как форму систематизации, выполняющую вспомогательную роль, не имеющую самостоятельного значения, как этап в переходе от инкорпорации к кодификации, наиболее совершенную форму инкорпорации.
2. Инкорпорация — это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке. Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции. По словам Д.А. Керимова, инкорпорация – "это средство "уплотнения" законодательства"[27], так как позволяет не учитывать официально отменённые документы, исключая повторение нормативных актов.
Инкорпорация – низкий уровень систематизации и предпосылка для кодификации. В свою очередь, инкорпорация связана с учетом, поскольку базируется на определенном максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов. Особенность инкорпорации состоит в том, что в нормативное содержание помещаемых в сборники актов какие-либо изменения обычно не вносятся, а, значит, и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации — сохранение неизменным содержания нормативного регулирования — отличает ее от кодификации и консолидации. Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов претерпевает определенные, а иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов тексты таких актов печатаются с учетом последующих официальных изменений и дополнений, с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены соответствующие коррективы, убираются сведения о лицах, подписавших нормативный акт, также вносятся изменения редакционного или технического характера.