Как система органов государства или структурное звено организации, на которые возложены выполнение исполнительных и распорядительных функций, государственная служба представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых для реализации возложенных на нее задач [Там же С. 5].
Как род деятельности государственная служба есть «исполнение функции по обеспечению полномочий государственных органов на профессиональной основе и существует наравне с другими видами общественно полезной деятельности [51, С. 8]».
Таким образом, государственная служба рассматривается в различных смысловых значениях: как совокупность норм; как организационно-структурное образование; как род общественно-полезной деятельности.
Для определения места службы в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации важно рассмотреть ее с позиции выполняемых функций и общественно полезной деятельности.
Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации, по мнению В.Б. Гайдова [24, С. 11], относится к числу наиболее урегулированных правом разновидностей государственной службы. Он ссылается при этом на Закон Российской Федерации «О милиции» [9], а также на Положение о службе в органах внутренних дел [12]. Однако ни в законе, ни в Положении не определено ни понятия государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации, ни ее место в системе государственной службы Российской Федерации.
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [7] устанавливает три вида государственной службы: государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу.
В соответствии со статьей 7 указанного федерального закона, правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
На основании данной статьи можно выделить следующие признаки правоохранительной службы:
1. Служба осуществляется гражданами на должностях правоохранительной службы.
2. Осуществляется гражданами на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях.
3. Эти органы осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
4. В процессе службы этим гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Е.Г. Бабелюк отмечает, что отечественная правовая наука с начала 50-х годов ХХ века интенсивно изучает вопросы правоохранительной деятельности. Также в работе отмечается «неоднозначность понимания правоохранительной деятельности, что основано на различных подходах к пониманию определения «правоохранительные органы [15, С. 34]».
В литературе обращалось внимание на то, что термин «государственная служба в правоохранительных органах» неудачен в данной формулировке, т.к. не существует дефиниции самих «правоохранительных органов». Понятие «правоохранительная служба» также не вполне подходящее. Ю.Н. Старилов предложил свою версию появления в законе этого термина: «правоохранительным органам нужна правоохранительная служба». Далее он определяет выдвинутый тезис: «правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, т.к. вся их деятельность направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. государственная деятельность российских граждан служащих традиционно не считается правоохранительной, не смотря на то, что, в Но государственная деятельность российских граждан служащих традиционно не считается правоохранительной, не смотря на то, что, в известном смысле, всякая государственная гражданская служба является правоохранительной [53, С. 19]».
В законодательстве Российской Федерации нет определений ни правоохранительной деятельности, ни правоохранительных органов. Изучение действующих нормативных актов показывает, что «однозначно правоохранительными признаны следующие органы: органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности Российской Федерации, таможенные органы… В качестве основного вида деятельности выделяется борьба с преступностью [13, С. 17]».
Ю.Н. Старилов высказывает свое мнение о том, что «определения видов службы требуют уточнения. Еще нет четкого представления об объеме правоохранительной деятельности и как следствие – правоохранительной службы. Указание же на присвоение специальных званий и классных чинов и на занятие именно должности правоохранительной службы является уточняющим и формальным признаком, указывающим на организационную особенность этого вида службы, а не на сущностную (функциональную) [53, С. 22]».
В соответствии с принципом разделения властей различается государственная служба в законодательных, исполнительных и судебных органах власти. Исходя из принципа федерализма и разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, государственная служба включает в себя федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации. Учитывая особенности построения государственно-служебных отношений, выделяются гражданская и милитаризованная государственная служба. По специфике профессиональной деятельности государственная служба подразделяется на следующие виды: таможенную, налоговую, военную, службу в органах внутренних дел и др.
Государство исторически возникает из необходимости создать в обществе порядок, чтобы жизнь людей проходила в условиях безопасности. Поэтому для федеральной государственной службы, наряду с общими функциями, свойственно выполнение специфических функций, среди которых выделяются защита прав и свобод человека, обеспечение личной и общественной безопасности, охрана общественного порядка и собственности, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений и административных правонарушений и др.
Принадлежность органов внутренних дел к исполнительной власти означает, что они осуществляют свои полномочия на основе тех принципов, которые «закреплены в Конституции Российской Федерации и относятся к организации и деятельности всех органов Российского государства. Это:
- формирование органов внутренних дел соответствующими органами власти;
- самостоятельность;
- территориальная организация структуры;
- сочетание принципов централизма децентрализации (применительно к милиции общественной безопасности);
- разграничение предметов ведения с другими правоохранительными органами и иными государственными институтами;
- осуществление государственно-властных полномочий в интересах охраны и защиты прав и свобод граждан, общества, государства и др. [49, С. 22]».
Служба в органах внутренних дел Российской Федерации осуществляется «на должностях рядового и начальствующего состава, устанавливаемых министром внутренних дел Российской Федерации, а также на должностях высшего начальствующего состава, устанавливаемых Президентом Российской Федерации, по обеспечению полномочий Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности, охраны собственности и общественного порядка; предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений и административных правонарушений, а также по предоставлению услуг гражданам и организациям [29, С. 21]».
Особый порядок прохождения государственной службы в органах внутренних дел определяется специальным законодательством, а также ведомственными нормативными правовыми актами.
Служба в органах внутренних дел основывается на принципах, которые образуют определенную целостность и единство. Закрепляя основополагающие начала, принципы указывают на основные исходные положения, качественные свойства, содержание и значение данного вида государственной службы и призваны обеспечивать стабильность государственно-служебных отношений и необходимую эффективность деятельности служащих органов внутренних дел. Они либо прямо закреплены в правовых нормах, либо вытекают из них. В статье 2 Положения о службе в органах внутренних дел [12] определены следующие принципы: уважение и соблюдение прав и свобод личности и гражданина; законность; гуманизм; гласность; подконтрольность и подотчетность сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти и управления; соблюдение служебной дисциплины; справедливое вознаграждение за труд; продвижение по службе по результатам труда с учетом способностей и квалификации.
Кроме того, анализ законодательства позволяет относить к принципам службы в органах внутренних дел: приоритет федеральных интересов; осуществление государственно-служебной деятельности на территории всего государства; единство системы органов внутренних дел Российской Федерации; единоначалие; профессионализм и компетентность; политическую нейтральность; ответственность за принимаемые решения; социальную и правовую защищенность.