Срок направления протокола в орган, уполномоченный его рассматривать, определен в статье 28.8 КоАП РФ. Протокол направляется в течение суток с момента его составления. Если протокол и другие документы составлены неправомочным лицом, неправильно, если в них неполно представлены и оформлены другие материалы, которые невозможно восполнить при рассмотрении дела (ч. 3 ст. 28.8 . п. 4 ч.1 ст. 29.4); то они возвращаются в орган или должностному лицу, их вставившему, для надлежащего оформления. Об этом выносится определение. Материалы дела с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются в комиссию в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков. Законом предписано, что недостатки протокола устраняются в течение трех дней со дня их получения. Думается, что комиссия должна контролировать выполнение своего определения, которое обязательно подлежит исполнению лицом, которому оно адресовано.
При изучении дел комиссией в порядке подготовки к рассмотрению, выяснению и разрешению вопросов, перечисленных в ст. ст. 29.1, 29.4 КоАП РФ, о принятом решении выносится определение (постановление) лишь в случае необходимости. К примеру, о возвращении дела и других материалов для дооформления, о передаче протокола по подведомственности, о прекращении производства по делу об административном правонарушении при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ (отсутствие события административного правонарушения, издания акта амнистии; действия лица в крайней необходимости; отмена закона, устанавливающего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; смерть лица, в отношении которого возбуждено административное производство, или наличие постановления о прекращении дела по этому же событию, или возбуждения уголовного дела по этим же обстоятельствам).
Сроки давности привлечения к административной ответственности, рассмотрения дел и обжалования постановлений (определений) комиссий определяются статьей 4.5 кодекса, согласно которой постановление по делу об административном правонарушении не может быть внесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. К примеру, правонарушение совершено 9 декабря, а поступивший в комиссию протокол об административном правонарушении и другие материалы дела должны рассматриваться 10 февраля. Дело в данном случае подлежит прекращению. При длящемся административном правонарушении (проживание гражданина России без удостоверения личности или регистрации — ст. 19.15) двухмесячный срок начинает исчисляться со дня обнаружения (выявления) административного правонарушения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения срок давности привлечения к административной ответственности начинает исчисляться со дня принятия решения (т.е. вынесения постановления) об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращения. Практика показывает, что факты вынесения постановления о назначении административного наказания после истечения срока давности довольно распространены [9; 18]. В данных случаях необходимо выносить постановления о прекращении за истечением срока исковой давности привлечения к ответственности либо на стадии подготовки дел к рассмотрению в порядке ст. 29.1 либо в период рассмотрения дела.
Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена возможность приостановления срока давности привлечения к административной ответственности лишь в одном случае: если удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства. Время, с момента удовлетворения ходатайства до момента поступления дела в комиссию по месту жительства лица при исчислении срока давности не учитывается (ч. 5 ст. 4.5).
Наряду с этим законом (ст.29.5 КоАП РФ) установлено, что дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также подведомственные комиссиям дела о вовлечении несовершеннолетних в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ (ст. 6.10) и дела об ответственности родителей за появление в состоянии опьянения несовершеннолетних в возрасте до шестнадцати лет, а равно распитие ими алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических веществ в общественных местах (ст. 20.22) рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется административное производство.
Как свидетельствует практика, значительная доля несовершеннолетних совершает правонарушения на территории другого субъекта Российской Федерации [2; 88].
Однако законодатель это обстоятельство не включил в основание для приостановления срока давности. Попытки на практике расширительно толковать содержание ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ незаконны. При любых обстоятельствах в отношении несовершеннолетних срок давности привлечения к административной ответственности должен исчисляться в общем порядке.
Указанной нормой предусмотрены и иные сроки давности привлечения к административной ответственности (1 год) за правонарушения, субъектами которых несовершеннолетние, как правило, не являются.
При назначении наказания комиссия обязана выяснять и учитывать не только обстоятельства, смягчающие административную ответственность (ст. 4.2), но и отягчающие ее (ст. 4.3). В число обстоятельств, отягчающих административную ответственность, включено повторное совершение однородного административного правонарушения, но лишь в том случае, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок давности. Лицо считается подвергнутым административному наказанию (ст. 4.6 КоАП РФ) в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Так, окончанием исполнения постановления об объявлении несовершеннолетнему предупреждения считается день, когда это постановление ему объявлено с соблюдением процедурных предписаний закона. Днем исполнения постановления, о наложении штрафа является день, когда с несовершеннолетнего полностью взыскана сумма, указанная в постановлении. Соблюдение указанных требований закона будет зависеть от организации делопроизводства в комиссиях и надлежащей подготовки дела к рассмотрению в порядке ст. 29.1 КоАП РФ. Сроки рассмотрения дела об административном правонарушении унифицированы (ст. 29.6 КоАП РФ) для всех категорий дел ( за исключением дел, перечисленных в ч. З указанной статьи) — это пятнадцать дней со дня получения комиссией протокола об административном правонарушении и других материалов. Таким образом, для комиссий сроки рассмотрения дел остались прежние —15 трудовых дней [ч. 1. ст. 26.6 КоАП РФ].
Данная норма предусмотрела возможность продления комиссией срока рассмотрения дела, но не более чем на один месяц. Продление комиссией срока рассмотрения дела (ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ) возможна лишь в двух случаях: 1) если от участников производства по делу поступило ходатайство; 2) в случае, если есть необходимость в дополнительном выяснении обстоятельств правонарушения. В указанных случаях комиссия выносит мотивированное постановление. При продлении срока комиссия должна соблюдать срок давности привлечения к административной ответственности. Он остается неизменный, и дело должно быть рассмотрено в двухмесячный срок с момента совершения правонарушения.
В главе 23 кодекса содержится перечень руководителей государственных органов, структурных подразделений, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях. Комиссия, получая для рассмотрения дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, перечисленных в ч. 2 ст. 23.2 КоАП РФ (безбилетный проезд, а также дела об административных правонарушениях в области дорожного движения), при подготовке дела к рассмотрению (ст. 29.1) обязана проверить, компетентным ли органом (лицом) направлены эти дела в комиссию. Данная позиция не включена в перечень вопросов в ст. 29.1. подлежащих выяснению при подготовке дела к слушанию. Это вытекает из норм главы 3 кодекса. Если будет установлено, что протокол и иные материалы направлены в комиссию лицом, неправомочным рассматривать дела об административном правонарушении, комиссия, как представляется, обязана возвратить протокол и материалы лицу, правомочному его рассматривать, ибо только это лицо вправе решать вопрос — принимать меры административного наказания или направить дело в комиссию для разрешения по существу.
Необходимость в вынесении решения возникает и тогда, когда применяетсяпривод лиц, указанных в ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ. К ним относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, законный представитель этого несовершеннолетнего, свидетель. Привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения комиссии (ч. 2 ст. 27.15), поэтому определение о приводе должно направляться руководителю органа внутренних дел [12;273].
Подготовка к рассмотрению дела должна осуществляться коллегиально на заседании комиссии. Это вытекает из содержания ч. 1 ст. 29.1, в которой указано, что орган, а не член комиссии готовит дела к рассмотрению. Содержание статьи 29 Положения о комиссиях, предписывающее изучать дела председателем комиссии или его заместителем в порядке подготовки их к рассмотрению комиссией, не распространяется на дела об административных правонарушениях, поскольку производство по делам об административных правонарушениях регламентируется кодексом об административных правонарушениях РФ (п. 4 ч. 1 ст. 1.3).