Новый закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и "терминологических подмен", которые так характерны для Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих будет распространяться действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. Заключение контракта предусмотрено законопроектом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.
С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" станет важным шагом формирования ее новой организационно-правовой модели. Все это делает актуальным изучение научных и практических основ функционирования муниципальной службы на новом этапе административной реформы.
Создание нормативной правовой основы муниципальной службы — одно из основных направлений становления и совершенствования муниципальной службы РФ.
Итак, в настоящее время, нормативное правовое регулирование муниципальной службы РФ осуществляется:
1) Конституцией Российской Федерации, которая закрепляет исходные для муниципальной службы основы: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы муниципальной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами Федерации; приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; равный доступ граждан к муниципальной службе;
2) Федеральным законом от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", который в соответствии с Конституцией РФ определяет правовые и организационные основы системы муниципальной службы РФ, основные принципы ее построения и функционирования, в том числе взаимосвязь государственной и муниципальной службы;
3) Федеральным законом РФ от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий правительства Российской Федерации"
4) Федеральным законом РФ от 27 октября 2008 г. № 181-ФЗ "О вынесении изменения в статью 21 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"
5) Федеральным законом РФ от 27 октября 2008 г. № 182-ФЗ "О признании утратившей силу части 3 статьи 22 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"
6) Федеральным законом РФ от 25 ноября 2008 г. № 219-ФЗ "О внесении изменения Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"
7) Федеральным законом РФ от 22 декабря 2008 г. № 267-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"
8) Федеральным законом РФ от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ " О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с ратификацией конвенции организации обьедененых нации против коррупции от 31 октября 2003 года и конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"
9) Федеральным законом РФ от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ "О внесении изменений в кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации"
Муниципальная служба в Российской Федерации должна регулироваться федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, определяющими муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов Российской Федерации. Каждая область должна принять свой закон о муниципальной службе.
Нормативно-правовыми актами, регулирующими служебные отношения муниципальной службы, как в широком смысле, так и в узком ее понимании, являются уставы городского самоуправления, содержащие нормы о муниципальной службе, основах муниципальной службы.
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО
Статьей 2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы.
В научной литературе представлен достаточно широкий спектр точек зрения относительно вопроса о служебной деятельности как особом виде социальной деятельности, а также непосредственно о понятии "служба". Одни авторы считают, что понятие "служба" может включать и обозначать и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системе социальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества. Исходя из Федерального закона от 06.10. 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также настоящего Федерального закона муниципальную службу можно определить как профессиональную управленческую деятельность, как правовой институт и как социальный институт.
С содержательной точки зрения, профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административных, информационно-аналитических и других функций.
Основными отличительными особенностями муниципальной службы от других видов деятельности являются:
1) муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10. 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуру органов местного самоуправления, соответственно лица, осуществляющие свою профессиональную деятельность в указанных учреждениях, не состоят на муниципальной службе и не являются по статусу муниципальными служащими;
2) муниципальная служба осуществляется в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая не входит в структуру органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований;
3) муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы. Структура муниципальных должностей органов местного самоуправления представлена двумя видами: выборные должности и должности муниципальной службы. К выборным муниципальным должностям Федеральным законом от 06.10. 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесены:
а) депутаты - члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;
б) должностные лица местного самоуправления - выборные лица, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) организации деятельности органа местного самоуправления;
в) выборные должностные лица местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;
г) члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.