На думку деяких науковців, особливість прокурорського нагляду полягає також у тому, що нагляд за процесуальною діяльністю органів дізнання й органів досудового слідства включає процесуальне керівництво розслідуванням, здійснюваним цими органами [1]. Саме з процесуальним керівництвом кримінально-процесуальною діяльністю слідчих з боку прокурора прихильники даної концепції пов'язують наявність у цього суб’єкта кримінального судочинства владно-розпорядчих повноважень (скасування постанов слідчого, дача йому письмових вказівок, проведення окремих слідчих дій або розслідування в цілому) [7, с. 353]. Як відзначає В.М. Савицький, процесуальне керівництво розслідуванням служить єдиним способом забезпечити законність дій відповідних органів, без чого неможливий повноцінний нагляд за виконанням законів [2, с. 45]. У зв'язку з цим у юридичній науковій літературі існує точка зору, прихильники якої пропонують передбачити в ЗУ „Про прокуратуру” і в КПК повноваження прокурора по здійсненню процесуального керівництва діяльністю органів дізнання і слідства по кримінальних справах [9].
Існує й інша позиція щодо співвідношення прокурорського нагляду і процесуального керівництва прокурором розслідуванням злочинів. Ці види його діяльності розглядаються як самостійні процесуальні функції, де перша виступає основною, а друга – додатковою .Аналіз повноважень, наданих КПК прокуророві (ст. 227 та ін.), дійсно дозволяє стверджувати, що він наділений значними можливостями по втручанню в процесуальну діяльність слідчого й спонуканню його змінювати перебіг розслідування, ухвалювати правосудні (з погляду прокурора) рішення. До числа аргументів на користь таких широких повноважень прокурора щодо процесуальної діяльності слідчого можна віднести те, що, зрештою, саме він, а не слідчий зобов'язаний після закінчення розслідування ухвалити остаточне рішення про направлення кримінальної справи до суду, а потім уже в перебігу судового розгляду підтримувати державне обвинувачення. От чому прокурор має необмежений вплив на досудове провадження, де для нього, як для майбутнього державного обвинувача, готується доказова база, якою він оперуватиме в суді [4].
Практика свідчить, що прокурори фактично здійснюють процесуальне керівництво розслідуванням, підміняючи при цьому слідчого й начальника слідчого відділу. Подібна ситуація багато в чому пов'язана з тим, що начальники слідчих відділів не повною мірою виконують свої обов'язки по процесуальному контролю за кримінально-процесуальною діяльністю підлеглих слідчих.
Багато процесуалістів заперечують проти концепції процесуального керівництва прокурором діяльністю слідчого, вважаючи, що прокурор лише наглядає за законністю розслідування злочинів, а керівництво останнім з його боку обмежує процесуальну самостійність слідчого і знижує відповідальність начальника слідчого відділу за якість розслідування кримінальних справ. Крім того, прихильники цієї точки зору сумніваються, що може бути ефективним прокурорський нагляд за діяльністю, якою прокурор керує [8; 170].
Розвиваючи вказану позицію, В.В. Николюк і Ю.В. Деришев доводять, що проблема процесуального керівництва – природний результат розвитку радянського кримінального судочинства, однією з тенденцій якого є примат адміністративної влади над владою судово-слідчою. У результаті цього в Україні у тому числі відбулося переродження досудового слідства в прокурорське дізнання, а процесуально самостійного суб'єкта процесу – в повністю залежного від прокурора дізнавача, який лише зберіг колишнє найменування „слідчий” [5, с. 151]. Заперечення цих правників проти процесуального керівництва прокурором розслідуванням злочинів привели їх до висновку про неприпустимість і прокурорського нагляду за провадженням розслідування, оскільки прокурор, як представник виконавчої влади, не повинен наглядати за досудовим слідством, похідним від судової влади [1, с. 152–154].
З нашого погляду, прокурор є органом нагляду за законністю процесуальної діяльності органів дізнання й досудового розслідування і його не повинні цікавити питання керівництва розслідуванням конкретних кримінальних справ. Для нього важливе забезпечення законності й обґрунтованості провадження процесуальних дій та ухвалення процесуальних рішень, здійснення слідчих дій, реалізація прав і законних інтересів учасників кримінального судочинства.
Прокурор успішно й достатньо ефективно виконає своє державне призначення – нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють дізнання й досудове слідство, якщо використовуватиме з цією метою тільки наглядові повноваження без повсякденного оперативного втручання в діяльність слідчого, не підміняючи начальника слідчого відділу по керівництву підлеглими слідчими [7, с. 121–131].
Процесуальне керівництво прокурором розслідуванням не тільки ущемляє процесуальну самостійність слідчого, перетворює начальника слідчого відділу на зайвого фігуранта, непотрібного в системі процесуального контролю й нагляду на досудовому провадженні. Спроби прокурора керувати всім і всіма чревате його необ'єктивністю при виконанні іншої кримінально-процесуальної функції – нагляду за процесуальною діяльністю органів дізнання й органів досудового слідства.
Проте, важливо підкреслити тісний взаємозв'язок, взаємозалежність і взаємопроникнення функції прокурора по нагляду за процесуальною діяльністю і процесуального керівництва розслідуванням. Здійснюючи нагляд за законністю, прокурор має попередити, виявити й усунути порушення закону, використовуючи при цьому засоби процесуального керівництва, у тому числі й повноваження, надані начальникові слідчого відділу. Інакше складається ситуація, коли начальник слідчого відділу недостатньою мірою виконує свої функції по керівництву розслідуванням і не може забезпечити його законне й обґрунтоване провадження. Саме в таких випадках прокурор вимушений брати на себе керівництво розслідуванням, однак подібна практика з винятку не повинна перетворюватись на правило.
Ось чому в ст. 227 КПК прокуророві надані повноваження, що мають управлінську природу: (а) вилучати від органу дізнання й передавати слідчому будь-яку справу; (б) передавати справу від одного органу досудового слідства іншому, а також від одного слідчого іншому з метою забезпечення найбільш повного й об'єктивного розслідування; (в) усувати особу, яка провадить дізнання, або слідчого від подальшого ведіння дізнання або досудового слідства, якщо вони допустили порушення закону при розслідуванні справи (пункти 9, 10 ч. 1ст. 227 КПК).
У зв'язку із цим видиться обґрунтованою думка О.В. Смирнова й
К.Б. Калиновського, які вважають, що керівництво прокурора розслідуванням може бути конкретним проявом і його наглядової функції, і повноважень по кримінальному переслідуванню. Тому це питання слід розглядати в площині співвідношення не нагляду й керівництва розслідуванням, а нагляду й кримінального переслідування [4, с. 126]. Наведена теза про здійснення прокурором процесуальних повноважень, перш за все з метою нагляду за процесуальною діяльністю органів дізнання й досудового слідства, а не керівництва розслідуванням кримінальних справ, підтримується і в законі, де знаходять своє відбиття норми, спрямовані на посилення процесуальної самостійності слідчого. У цьому випадку йдеться про перелік процесуальних рішень, щодо яких слідчий має право не погодитися зі вказівками прокурора про їх провадження (саме в таких вказівках, як правило, і виявляється керівництво розслідуванням). Оскільки вказане право, по суті, є єдиною можливістю слідчого обстояти свою процесуальну позицію з ключових питань розслідування (ч.2 ст. 114 КПК).
Розглядаючи повноваження прокурора на досудовому провадженні, вкажемо на системний характер його діяльності, взаємозв'язок і взаємодію виконуваних ним процесуальних функцій. У процесуальних джерелах класифікації, як правило, зазнають повноваження прокурора й засоби (форми) прокурорського нагляду [23]. Разом з формами останнього, в теорії розрізняють і його види залежно від об'єктів нагляду: (1) за законністю порушення або відмови в порушенні кримінальної справи; (2) дотриманням закону при провадженні невідкладних слідчих дій, спрямованих на отримання і процесуальне закріплення початкової доказової інформації; (3) за законністю оперативно-розшукової діяльності; (4) за виконанням закону при затриманні й забезпеченні прав підозрюваного; (5) за додержанням законності при притягненні особи як обвинуваченого, при арешті й забезпеченні прав обвинуваченого; (6) за забезпеченням прав потерпілого; (7) за всебічним, повним та об'єктивним дослідженням обставин злочину; (8) за виконанням закону при закінченні розслідування по кримінальній справі [8, с. 69, 80–174].
Р.X. Якупов і В.М. Галузо вважають, що прокурорський нагляд може поділятись на епізодичний, поетапний і завершуючий [1, с. 136–137]. Основним видом прокурорського нагляду, на нашу думку, є поетапний, що здійснюється при перевірці постанов слідчого на основних відрізках руху кримінальної справи, а також при дачі згоди на провадження слідчих дій і вжиття заходів процесуального примусу, які обмежують конституційні права громадян. Епізодичний прокурорський нагляд застосовується при розгляді скарг у порядку ст. 235 КПК, завершальний – при виконанні прокурором повноважень по кримінальній справі, що надійшла з обвинувальним висновком, і при дачі згоди на закриття справи у випадках, установлених статтями 71 і 72 КПК.